Максим Поляков – Полномочия прокуратуры по противодействию коррупции в Российской Федерации: административно-правовые аспекты. Монография (страница 6)
5) необходимая степень централизации и иерархии в управлении;
6) постоянство управленческого персонала;
7) справедливость в отношении начальников, подчиненных, сотрудников управляющего органа;
8) обратная связь в управлении;
9) вознаграждение управленческого труда47.
Рассматривая категорию государственного управления с точки зрения школы экономического менеджмента, часто применяется другой весьма распространенный термин: бюрократия. В настоящее время данное слово, особенно в российском обществе, приобрело ярко выраженный негативный аспект, что не в последнюю очередь связано с высоким уровнем коррупции в среде государственных управленцев. Применительно к теории государственного управления бюрократия представляет собой управление государственным сектором в противоположность управлению в частных организациях48. Известный немецкий ученый и философ Макс Вебер, проанализировав бюрократию, выделил следующие ее негативные патологические проявления:
иерархический принцип управления препятствует проявлению индивидуальной ответственности и инициативы;
строгое следование установленным правилам и регламентам может привести к отсутствию гибкости в принятии решений;
безличный характер отношений порождает бюрократическое безразличие и бесчувственность;
социальные знания: как показывает практика, чиновники отнюдь не всегда отбираются на основе способностей49.
Таким образом, государственное управление представляет собой комплексную категорию, сочетающую в себе социальные, политические, экономические и юридические стороны.
Коррупция проявляет свои негативные свойства во всех описанных выше аспектах государственного управления:
с политической точки зрения она извращает всю суть отношений по поводу осуществления власти, делая их абсолютно неестественными и неконкурентными, ломая систему социальных лифтов, не допуская к власти действительно способных и квалифицированных управленцев;
с экономической точки зрения она приносит государству огромный финансовый ущерб, связанный с фактическим разворовыванием бюджетных и частных средств, которые могли бы пойти на развитие государства, но были использованы коррумпированными чиновниками для собственного обогащения;
с юридической точки зрения в государстве происходит деформация правоотношений с закреплением в законодательстве прямо и косвенно норм, имеющих коррупционное содержание, что приводит к выработке у чиновников чувства безнаказанности за свои действия, а у граждан – осознания невозможности их привлечения к юридической ответственности за деяния, имеющие коррупционное содержание.
Но несмотря на это, с коррупцией нужно бороться! Коррупцию, как и любое социальное зло, можно обуздать четко и целенаправленно проводя политику борьбы с ней. Мы целиком и полностью разделяем осуществляемые в этом направлении на высшем государственном уровне меры по противодействию ей. Хочется в связи с этим привести следующую фразу Президента РФ Д. А. Медведева, произнесенную им в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации в 2009 г.: «Личный успех, поощрение инициативы, повышение качества общественной дискуссии, нетерпимость к коррупции должны стать частью нашей общенациональной культуры, именно частью общенациональной культуры»50.
1.2. Административно-правовые основы противодействия коррупции в России
В Российской Федерации на протяжении всей ее новейшей истории пытались побороть коррупцию в органах государственной власти. Практически все видные политические деятели искали и ищут возможность увеличить свой рейтинг, ссылаясь на необходимость бороться с коррупцией (хотя на практике ничего не делают для борьбы с ней).
Необходимо отметить, что основой любой антикоррупционной программы является соответствующая нормативно-правовая база. За последние 20 лет с момента обретения независимости Россией процесс ее формирования длился крайне медленно. Стоит сказать, что закон о противодействии коррупции в разных своих вариантах пролежал в кабинетах высших представительных органов власти более 15 лет. Хотя некоторые подвижки в деле борьбы с коррупцией все же имелись.
Первый Президент Российской Федерации Б. Н. Ельцин в 1992 году подписал Указ «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы»51. Данный указ закрепил целый ряд антикоррупционных мер, запрещавших государственным служащим: заниматься предпринимательской деятельностью; оказывать любое не предусмотренное законом содействие физическим и юридическим лицам с использованием своего служебного положения в осуществлении предпринимательской деятельности и получать за это вознаграждение, услуги и льготы;
выполнять иную оплачиваемую работу на условиях совместительства (кроме научной, преподавательской и творческой деятельности), а также заниматься предпринимательской деятельностью через посредников, а равно быть поверенным у третьих лиц по делам государственного органа, в котором они состоят на службе;
самостоятельно или через представителя принимать участие в управлении акционерными обществами, товариществами с ограниченной ответственностью или иными хозяйствующими субъектами.
Согласно указу, для государственных служащих было введено обязательное представление при назначении на руководящую должность декларации о доходах, движимом и недвижимом имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах, а также обязательствах финансового характера.
В дополнение к перечисленным мерам Президентом РФ был подписан указ, запретивший служебные поездки за границу должностных лиц и ответственных работников центральных федеральных органов исполнительной власти за счет принимающей стороны либо за счет предприятий, учреждений, организаций и граждан52.
Принятый в 1995 году Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации»53 несколько расширил ограничения для государственных служащих. Им было запрещено: использовать в неслужебных целях средства материальнотехнического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию;
получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего;
получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию;
принимать без разрешения Президента Российской Федерации награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций.
Действующий в настоящее время закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»54 (далее по тексту – Закон о государственной гражданской службе) еще больше расширил круг запретов, связанных с прохождением государственной гражданской службы.
Во-первых, был конкретизирован перечень вознаграждений, которые могли быть получены государственным гражданским служащим в процессе прохождения службы (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплата развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения).
Во-вторых, государственным гражданским служащим было запрещено входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций, действующих на территории Российской Федерации.
В-третьих, служащим запретили без письменного разрешения нанимателя заниматься оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства.
В-четвертых, Закон о государственной гражданской службе ограничил возможность государственных гражданских служащих в течение двух лет после увольнения замещать должности и выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в коммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями непосредственно входили в его должностные обязанности, а также разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшую ему известной в связи с исполнением должностных обязанностей.
Помимо запретительных и ограничительных способов предотвращения коррупции в органах государственной власти использовались и меры дисциплинарного воздействия. Так, в соответствии с Указом «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» к лицам, нарушившим положения федеральных законов и указов Президента РФ, в том числе исходя из корыстных побуждений, были установлены следующие меры дисциплинарной ответственности:
лишение премий в течение года;
запрет на представление к награждению государственными наградами (кроме случаев проявления мужества на пожаре, при спасении утопающих, при защите правопорядка или в условиях боевых действий) и знаками отличия в течение одного года;
неповышение в должности или непредставление для присвоения очередного квалификационного разряда (классного чина, воинского или специального звания);
понижение в должности (классном чине, воинском или специальном звании) или лишение квалификационного разряда (классного чина, воинского или специального звания);