Коллектив авторов – Участие прокурора в административном судопроизводстве (страница 11)
Внимательное и добросовестное отношение прокурора к ведению наблюдательных производств, полное и достоверное документированное отражение в них хода процесса и совершаемых действий – его прямая служебная обязанность и важная гарантия осуществления последующего внутриведомственного контроля, правильного выбора в условиях дефицита времени надлежащей тактики действий при пересмотре судебных актов.
Согласно п. 8 Приказа Генерального прокурора РФ № 2 в наблюдательном производстве должны содержаться копии наиболее важных процессуальных документов. По административным исковым заявлениям прокурора, в удовлетворении которых отказано, и при отсутствии оснований для обжалования в наблюдательном производстве должно содержаться также заключение о законности судебных актов, утвержденное должностным лицом, уполномоченным на принесение апелляционных и (или) кассационных представлений.
Кроме того, в наблюдательном производстве могут содержаться: заметки, тезисы или план речи прокурора в суде; справки и другие документы, связанные с рассмотрением административного дела в суде; обращения граждан или организаций и копии ответов на них, а также другие документы по усмотрению прокурорского работника. При этом документы должны располагаться в хронологическом порядке (пп. 9.2.3.2 и 9.2.3.4 Инструкции по делопроизводству в прокуратуре).
Надо отметить, что организацию прокурорской деятельности по обеспечению участия в административном судопроизводстве, обязательно сопровождают
Генеральным прокурором Российской Федерации Приказом от 26 мая 2020 г. № 278 утверждено Положение о применении общих подходов при подготовке и проведении проверок деятельности прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним специализированных прокуратур вместе с Перечнем основных вопросов, подлежащих изучению и оценке при проведении комплексной проверки организации деятельности прокуратуры субъекта Российской Федерации и приравненной к ней специализированной прокуратуры. В действующей редакции указанного Перечня состояние организации работы по обеспечению участия прокуроров непосредственно в административном судопроизводстве определяется по шести основным показателям (всего в разделе их 10).
В прокуратурах регионального уровня на этой основе могут использоваться и дополнительные элементы контроля с учетом местных особенностей.
Для контроля текущей работы в органах прокуратуры ведутся журналы учета работы (в том числе электронные), где отражается информация о категориях инициируемых административных дел, результаты их рассмотрения, что позволяет оперативно выявлять и пресекать факты ненадлежащего исполнения прокурорами своих обязанностей (периодически представляются в электронном виде в профильное подразделение прокуратуры уровня субъекта Российской Федерации и анализируются зональными прокурорами). Сведения о состоянии судебной работы прокуроров, как правило, сопровождает приложение копий направленных в суд обращений, судебных актов и пр. в целях оперативного решения возникающих вопросов и корректировки правоприменения.
Рассматривая вопросы организации работы прокурора по участию в рассмотрении административных дел судами, следует отметить необходимость широкого внедрения в эту деятельность
Завершая изложение важно отметить, что работа по обеспечению участия прокурора в рассмотрении судами административных дел, безусловно, должна организовываться с учетом всех обозначенных выше акцентов, являясь составной частью всей деятельности прокуратуры, сочетая различные подходы, обусловленные спецификой административного судопроизводства и процессуальных полномочий прокурора.
1.3. Анализ результатов деятельности прокуроров, участвующих в рассмотрении административных дел
Административное судопроизводство, призванное упорядочить отношения публично-правового характера, устанавливает эффективный порядок разрешения возникающих при этом споров и потому является весьма востребованным. По имеющимся данным94, только в 2022 г. в суды общей юрисдикции поступило 5 383 604 административных исковых заявления, и это не предельные показатели – в 2020 г. их количество достигало 6 997 175 (рис. 1.3.1).
Рис. 1.3.1. Количество поступивших в суды общей юрисдикции административных исковых заявлений в 2016–2022 гг.
Как гарант соблюдения законности прокурор достаточно широко вовлечен в рассмотрение судами административных дел, учитывая необходимость обеспечения высокого уровня защиты интересов тех субъектов, которые являются участниками отношений с государственными и муниципальными органами, а также соблюдения принципа правовой определенности и поддержания доверия граждан к закону и действиям публичной власти.
Анализ практики показывает, что за период действия КАС РФ прокуроры существенно активизировали использование судебных рычагов защиты, предусмотренных этим Кодексом: если в 2016 г. каждое 113 административное дело возбуждалось судами в связи с обращением прокурора (доля составила 0,9 %, при количественном показателе 36 551), то в 2022 г. по административным искам прокуроров возбуждалось уже каждое 40 административное дело (соответственно 2,5 % и 135 810).
При этом максимальные показатели такой работы прокуроров приходятся на 2021 г., когда по их инициативе судами было возбуждено каждое 29 административное дело (158 036, что составило 3,5 % от всех административных дел). Сокращение этих показателей в 2022 г. состоялось за счет административных исков о признании информации, размещенной в информационно-телекоммуникационных сетях, запрещенной к распространению в Российской Федерации (далее – о признании информации запрещенной), что обусловлено законодательными корректировками95, которые позволили органам прокуратуры уже во внесудебном порядке добиваться ограничения доступа к информационным ресурсам, на которых неоднократно размещалась информация, распространяемая с нарушением требований законодательства.
Надо отметить, что наряду с признанием в судебном порядке информации запрещенной (в 2022 г. судами возбуждено 72 144 таких административных дел по инициативе прокуроров), традиционно прокуроры уделяют значительное внимание оспариванию решений, действий (бездействия) органов и лиц, наделенных отдельными публичными полномочиями (33 893) – совокупно на эти категории дел в 2022 г. пришлось свыше 3/4 всех принятых судами к производству административных исковых заявлений прокуроров (табл. 1.3.1).
Сведения о предъявлении прокурорами в суд административных исковых заявлений в 2016–2022 гг.
Такие акценты подтверждают и результаты проведенного опроса, при том, что административные дела об оспаривании нормативных правовых актов, о защите избирательных прав, об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, должностных лиц расцениваются как наиболее сложные (главным образом ввиду сложности в доказывании, отсутствия единообразия в правоприменении, специфики организации работы прокуроров).
Впрочем, актуальные направления применения прокурорами средств судопринуждения не ограничиваются только теми категориями административных споров, которые прямо поименованы в КАС РФ, поскольку отсутствие специальных норм, устанавливающих особый порядок производства, не лишает прокурора возможности с учетом характера выявляемых нарушений закона формировать судебную практику на основании положений ч. 1 ст. 39 КАС РФ, которые являются общими, согласно правовой позиции96 Верховного Суда РФ.
Ежегодно суды регистрируют значительные количественные показатели в графе «иные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений» формы № 2 «Отчет о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению гражданских, административных дел по первой инстанции». При этом в исковой работе прокуроров доля таких обращений в 2022 г. достигла 19,0 % (табл. 1.3.2).
Сведения о предъявлении прокурорами в 2016–2022 гг. в суд административных исковых заявлений по иным административным спорам, особенности производства по которым не установлены в разделе IV КАС РФ
Наработанная практика не остается без внимания законодателя, уже урегулировавшего особенности производства по наиболее массовым такого рода административным делам в отдельных главах раздела IV КАС РФ97, а по некоторым другим требованиям (таким, как приостановление деятельности СМИ, признание регистрации СМИ недействительной или прекращение действия лицензии на вещание) предоставившего органам прокуратуры полномочия обеспечивать законность во внесудебном порядке98.
В настоящее время в этой группе административных дел наиболее активно прокуроры формируют судебную практику по прекращению действия права на управление транспортными средствами на основании п. 1 ст. 28 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (далее – Закон № 196-ФЗ) – в 2022 г. прокуроры направили в суды 12 654 административных исковых заявлений такого рода. Интересно, что в 2017 г. Верховный Суд РФ выступил с законодательной инициативой99 о дополнении ч. 3 ст. 1 КАС РФ такой категорией дел, как «о лишении гражданина специального права, в том числе права на управление транспортным средством, на приобретение, хранение, хранение и ношение оружия». Особенности производства по этим делам регламентировать не предлагалось, что нарушало структуру КАС РФ и, на наш взгляд100, послужило основной причиной нивелирования этой новации в тексте соответствующего законопроекта101 еще до прохождения второго чтения в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации (далее – Госдума РФ).