Коллектив авторов – Тайная стража России. Очерки истории отечественных органов госбезопасности. Книга 6 (страница 28)

На IX Всероссийском Съезде Советов, проходившем в декабре 1921 г., в принятой резолюции по вопросам новой экономической политики провозглашалось водворение во всех областях жизни строгих начал революционной законности, усиление ответственности органов власти наряду с усилением гарантий личности и имущества граждан. Предполагалось, в этой связи, поднять на соответствующую высоту российские судебные учреждения, а также сузить круг деятельности и компетенции чекистских органов, с реорганизацией ВЧК[247].

На основе упраздненной ВЧК 6 февраля 1922 г. было учреждено Государственное политическое управление при НКВД РСФСР. Тем самым впервые при советской власти были полностью объединены органы государственной безопасности и органы внутренних дел. ГПУ являлось органом дознания и предварительного следствия. Теме поэтапной реорганизации ВЧК с 1921 г. с последующим ее упразднением в феврале 1922 г. посвящено внушительное число трудов и публикаций, где учеными достаточно подробно изложены мельчайшие детали данного процесса. Следует согласиться с исследователями в том, что реорганизация ВЧК проходила в русле ведомственного противоборства между ВЧК, Народным комиссариатом юстиции, Народным комиссариатом иностранных дел, революционными трибуналами и т. п. Что вопросы, обсуждаемые в ходе прений, напрямую затрагивали интересы ряда ведомств, поскольку речь шла о перераспределении полномочий реальной возможности тех или иных групп участвовать в политической жизни и влиять на нее[248]. Также верным представляется суждение о совокупности внутренних и внешних факторов, включая негативное отношение к ВЧК в мировом сообществе в преддверии участия России в Генуэзской конференции и сложившейся оппозиции органов ВЧК и лично Ф. Э. Дзержинского в среде государственно-политической элиты[249].

При этом необходимо добавить, что учреждение ГПУ именно при НКВД РСФСР на момент 1922 г. явилось самым оптимальным управленческим решением с точки зрения рациональности и практицизма. Тесное взаимодействие в течение первых лет советской власти ВЧК и НКВД в условиях системного кризиса выявляли как достоинства, так и несовершенства такового. К первым можно отнести закономерное развитие специализации функционала каждого из ведомств, совместное решение поставленных большевистским правительством задач. Последние были обусловлены, в целом, спонтанным строительством советской правоохранительной системы, схожестью форм и методов деятельности уголовного и политического сыска, нехваткой профессиональных сотрудников, низким материально-техническим обеспечением и общим невысоким уровнем подготовки кадров.

Переход к мирной жизни и введение НЭПа стали для всей правоохранительной системы серьезной нагрузкой, так как ее задачи существенно возросли по числу и сложности. Начавшаяся в 1921 г. реорганизация в структурах ВЧК и НКВД не могла в сжатые сроки обеспечить их необходимым кадровым и материальным ресурсом и не позволила, таким образом, существовать данным ведомствам самостоятельно.

Согласно положению, ГПУ состояло при НКВД РСФСР под председательством народного комиссара внутренних дел или назначаемого СНК его заместителя. Структурно ГПУ не претерпело существенных изменений по сравнению с ВЧК, для осуществления возложенных задач в ГПУ имелись соответствующие отделы, полномочные представительства, особые войска и т. п. Задачи Госполитуправления были широкими, начиная с предупреждения и подавления открытых контрреволюционных выступлений и борьбы со шпионажем во всех видах его проявления до политической охраны границ РСФСР и выполнения специальных заданий ВЦИК и СНК по охране революционного порядка. Внесудебное рассмотрение дел было изъято из перечня средств по осуществлению возложенных на ГПУ задач. Тем не менее, сотрудники ГПУ могли использовать достаточно широкий инструментарий от розыска, ареста и выдачи разрешений на выезд и въезд в РСФСР до подавления контрреволюционных выступлений, и, в целом, «регистрации и суммировки ненормальных явлений жизни РСФСР в целях выявления их причин и последствий». Общий надзор над законностью действий ГПУ и его местных органов был возложен на народный комиссариат юстиции[250].

Позднее, по справедливому замечанию А. В. Полякова, ГПУ в течение 1922 г. отыграло ряд позиций в сфере полномочий. Так, все внесудебные приговоры ВЧК по делам, не являющимся напрямую политическими, теперь должны были пересматриваться по мере надобности особой комиссией под руководством представителя ГПУ, помимо которого в нее входили еще представители Верховного трибунала и НКЮ. Что же касается политических преступлений и преступлений по должности, совершенных сотрудниками ЧК, то пересмотр приговоров по этим делам всецело должен был быть возложен на ГПУ; только силами ГПУ осуществлялось следствие по делам его собственных сотрудников. Революционные трибуналы, народные суды и другие судебные органы и следственные учреждения обязаны были копии всех своих приговоров и постановлений по делам, направляемым туда ГПУ и его местными отделениями, направлять в ГПУ по принадлежности в течение 48-ми часов с момента вынесения приговора. 27 апреля 1922 г. ГПУ добилось на Политбюро предоставления права непосредственных расправ на месте в отношении «бандитских элементов». В результате было принято секретное постановление, которое давало ГПУ право внесудебных репрессий вплоть до расстрела в отношении ряда преступников, а также права ссылки и высылки и заключения в лагерь[251].

Образование СССР предопределило создание Объединенного ГПУ (1923 г.), вследствие чего органы государственной безопасности были выведены из состава НКВД. Правовой основой деятельности ОГПУ являлись Положение об ОГПУ (1923 г.) и Конституция СССР 1924 г., согласно которым ОГПУ осуществляло руководство республиканскими ГПУ и особыми отделами военных округов, фронтов и армий; железнодорожных и водных путей сообщения; охраной госграницы, и, в целом, оперативной работой в масштабе всей страны[252].

Расширение в дальнейшем структуры ОГПУ, направлений его деятельности, включая создание подведомственных ему внесудебных органов и предоставление чрезвычайных полномочий в мирное время, свидетельствовало о принципиально новом назначении правоохранительной системы. И. В. Сталин, провозгласивший отказ от идеи мировой революции и приоритет интересов Союза ССР считал, что строительство социализма только усилит классовую борьбу как внутри страны, так и со стороны враждебно настроенных государств. В этой связи, ОГПУ, как ведомству, осуществляющему обеспечение безопасности и целостности СССР, придавалось первостепенное значение, в то время как управление внутренними делами после образования СССР продолжало оставаться в компетенции союзных республик.

НКВД республик подчинялись республиканским СНК и объединяли в своем ведении разнородные функции с 1918 г., которые к этому времени нередко дублировали обязанности других государственных органов. Это звенья, занимавшиеся местным хозяйством, общеорганизационными вопросами, учетом, контролем и т. п. Такая «громоздкость» задач комиссариата была обусловлена прямым их унаследованием от дореволюционного министерства внутренних дел, и при формировании НКВД РСФСР после октября 1917 г. имело место прямое заимствование не только организационной структуры у дореволюционного Министерства внутренних дел, но и широты предметов ведения в области хозяйства и управления. К радикальному решению вопроса о судьбе НКВД подталкивала все еще низкая эффективность деятельности его сотрудников, что еще больше делали обременительными службы НКВД иного, чем правоохранительная деятельность назначения.

Идея о сужении полномочий НКВД в области советского строительства, предложенная еще в 1919 г. Ф. Э. Дзержинским, к середине 1920-х гг. вновь стала актуальной. Руководство ОГПУ (Г. Г. Ягода) предлагало подчинить ОГПУ милицию и уголовный розыск в целях оптимизации борьбы с бандитизмом. Руководство НКВД (В. Н. Толмачев) склонялось к упразднению милиции как штатного органа и предлагало возложить охрану общественного порядка на самих трудящихся путем введения «милиционной повинности»[253].

Реформирование структуры НКВД к середине 1920-х гг., в целом, претерпело ряд изменений. В первую очередь, была проведена очередная волна сокращений. В 1923 г. было создано Центральное административное управление (ЦАУ) НКВД вместо прежде существовавших Организационно-административного управления, Главного управления милиции и отдела уголовного розыска. В результате этого, более чем в два раза были сокращены штаты и на 30 % – расходы на содержание аппарата[254]. На местах, из-за экономии средств местных бюджетов численность милиции только с 1922 по 1927 гг. сократилась более чем в 2 раза. При этом объективно не хватало кандидатов для поступления на службу с необходимым уровнем образования и специальных навыков[255].

Для решения проблемы укомплектования кадрами органов милиции нарком внутренних дел РСФСР В. Н. Толмачевым было предложено заменить постоянный состав РКМ переменным за счет профсоюзных активистов. 28 июня 1928 г. Президиум ЦК ВКП(б) и коллегия ЦКК-РКИ приняли совместное постановление о «решительном сближении уголовного розыска с населением», предопределив создания на общественных началах обществ содействия милиции (ОСОДМИЛ). К 1930 г. только в РСФСР было сформировано до 4 тыс. ячеек ОСОДМИЛ, а численность добровольных помощников милиции составила около 45 тыс. чел. Рабочие, в свободное от работы время, под контролем и руководством наиболее опытных работников милиции и уголовного розыска добровольно помогали проводить профилактику правонарушений, участвовали в преследовании и поимке преступников, участвовали на первичных стадиях дознания и следствия[256].