Ирина Михеева – Виды внутреннего туризма: правовые основы и направления развития (страница 2)

Большинство этих дефиниций уже нашло отражение в вышеуказанных программно-целевых документах государства, таких как Стратегии развития туризма в Российской Федерации до 2035 года, Национальном проекте «Туризм и индустрия гостеприимства»[9], а также национальных стандартах.

Так, например, в ГОСТ Р 54601–2011 «Туристские услуги. Безопасность активных видов туризма. Общие положения», содержатся такие понятия, как: спортивный туризм, активный туризм, лыжный туризм, горный туризм, автомототуризм, велосипедный туризм, спелеотуризм, конный туризм, комбинированный туризм, караванинг и иные.

Определения содержатся также в ГОСТ Р 56642–2021 «Туристские услуги. Экологический туризм. Общие требования», ГОСТ Р ИСО 21103–2015 «Приключенческий туризм. Информация для участников», ГОСТ Р ИСО 13810–2016 «Туристские услуги. Промышленный туризм. Предоставление услуг», ГОСТ Р 57854–2017 «Услуги оздоровительного туризма. Общие требования», ГОСТ Р 59850.1–2021 «Арктический туризм. Часть 1. Туристские и экскурсионные услуги в Арктической зоне Российской Федерации. Основные положения» и других.

Важно отметить, что указанная терминология с юридической точки зрения закреплена в целях применения указанных правовых актов.

Стратегия развития туризма разработана, в первую очередь, для федеральных и региональных органов государственной власти в качестве «основы» при разработке ими соответствующих государственных программ и иных программных документов[10], а применение национальных стандартов, исходя из принципов стандартизации в Российской Федерации, носит добровольный характер[11].

В этой связи актуальным остается вопрос законодательного закрепления видов туризма. Именно законодательное закрепление видов туризма позволит, с одной стороны, выделить наиболее перспективные направления развития туризма и создать условия для их развития, а с другой стороны – в полной мере урегулировать требования к участникам туристического рынка и соответствующие правила взаимодействия между ними и туристами в целях обеспечения качества и безопасности услуг для туристов.

При этом важно, чтобы соответствующие законодательные положения были направлены не только на закрепление понятийного аппарата отдельных видов туризма, но также на установление особенностей регулирования таких правоотношений.

Действующий Закон об основах туристской деятельности в качестве приоритетных направлений государственного регулирования туристской деятельности определяет поддержку и развитие внутреннего, въездного, социального, сельского, детского и самодеятельного туризма.

При этом особенности регулирования в отношении внутреннего, международного, а также сельского туризма и только применительно к осуществлению предпринимательской деятельности.

Так, к лицам, осуществляющим туроператорскую деятельность в сфере выездного туризма, устанавливаются повышенные требования к финансовым гарантиям, обеспечивающим защиту интересов туристов в случае прекращения туроператорами деятельности, по сравнению с туроператорами, осуществляющими деятельность в сфере внутреннего или въездного туризма[12]. В отношении деятельности в сфере сельского туризма устанавливаются особые требования к средствам размещения, используемым для оказания туристам услуг[13].

В последние годы вопросам законодательного регулирования отдельных видов туризма уделяется все большее внимание, что находит свое отражение в законодательных инициативах.

В 2021 году в Закон об основах туристской деятельности включены положения о регулировании «сельского туризма», с 1 сентября 2023 года вводится понятие и особенности регулирования туризма на особо охраняемых территориях[14].

В последние годы также предлагалось ввести регулирование ряда других видов туризма, в частности автомототуризма[15], экологического[16], этнокультурного[17], адаптивного[18], студенческого[19], экстремального[20] туризма, но данные инициативы не нашли своего законодательного закрепления. В настоящее время на рассмотрении Государственной Думы Российской Федерации находятся законопроекты, предусматривающие введение понятия и регулирования железнодорожного туризма[21], а также дальнейшее совершенствование регулирования сельского туризма – введение понятия и регулирования в области винного туризма[22].

Дальнейшая актуализация понятийно-терминологического аппарата в сфере туризма и законодательное закрепление определений всех видов туризма – одно из основных направлений совершенствования законодательства, закрепленных в Стратегии развития туризма в Российской Федерации до 2035 года.

В научной литературе отсутствует единый подход к определению порядка закрепления понятий видов туризма. Согласно одной точки зрения необходимо на законодательном уровне закрепить исчерпывающий перечень видов туризма с соответствующими дефинициями[23]. Согласно другой – предлагается закрепить на законодательном уровне классификацию видов туризма для дальнейшего единого применения в нормативных правовых актах[24].

Законодательная практика, как видно, в основном идет по пути расширения понятийного аппарата, установленного Законом об основах туристкой деятельности, что соответствует структуре данного закона.

Вместе с тем в проекте нового Федерального закона «О туризме и туристической деятельности в Российской Федерации»[25], разработанным Федеральным агентством по туризму в 2021 году, предлагается закрепить несколько иной подход – ввести классификацию туризма на сферы и виды.

По направлению туристических потоков туризм предлагается подразделять на следующие сферы:

• внутренний туризм;

• въездной туризм;

• выездной туризм.

Виды туризма подразделяются исходя из характера, потребительских свойств и особенностей туристических продуктов туризм.

Проектом указанного Федерального закона также предусмотрено, что перечень видов туризма (а при необходимости – также требования к организации отдельных видов туризма) будет устанавливать уполномоченный федеральный орган исполнительной власти.

При этом понятия отдельных видов туризма, являющихся основными направлениями с точки зрения государственного регулирования, по аналогии с Законом об основах туристской деятельности, предусмотрены непосредственно в самом проекте.

Учитывая разнообразие видов туризма и специфику их регулирования, по нашему мнению, предлагаемый подход оптимален: на законодательном уровне целесообразно в первую очередь закрепить классификацию видов туризма с дальнейшим расширением (при необходимости) на уровне подзаконных актов.

Существуют различные классификации видов туризма, исходя из разных базовых классификационных принципов или признаков. Как уже отмечалось, виды туризма определяют исходя из различных базовых критериев.

Так подвиды туризма определены в зависимости от:

• целей туризма;

• вида используемого транспорта;

• количества туристов, использующих одновременно единый туристский продукт;

• источников финансирования[26].

Вместе с тем у экспертов в сфере туризма имеются и иные подходы к классификации видов туризма, основанные и объединенные в несколько групп:

• туризм как временные перемещения людей, их нахождение вне постоянной среды обитания и временное пребывание на объекте, вызывающем туристский интерес;

• туризм как сложная социально-экономическая система, основу которой составляет многоотраслевой производственный комплекс, называемый туристской индустрией;

• туризм как сегмент рыночной экономики, на котором взаимодействуют различные предприятия хозяйственного комплекса с целью предложения продукта, удовлетворяющего туристский интерес;

• туризм как временные выезды граждан и лиц без гражданства в свободное время с постоянного места жительства в оздоровительных, познавательных, профессиональных, спортивных, религиозных, деловых, образовательных и иных целях на срок не менее 24 часов и не более шести месяцев, и без занятия оплачиваемой деятельностью в месте временного пребывания[27].

В экономической литературе виды туризма рассматриваются в более широкой парадигме. Так, Т. Л. Савостова выделяет следующие классифицирующие признаки (и виды туризма)[28]:

• географический (внутренний, международный);

• направление потока туристов (въездной, выездной);

• цель (спортивный, оздоровительный, познавательный, профессионально-деловой, научный, приключенческий, паломнический, шоп-туры);

• источник финансов (социальный, коммерческий);

• способ передвижения (пешеходный, железнодорожный, авиационный, морской, речной, велосипедный, автомобильный, смешанный);

• средства размещения (отели и гостиницы, мотели, кемпинги, пансионаты, палатки и др.);

• число туристов (индивидуальный, групповой);

• организационная форма (организованный, неорганизованный.

Учитывая вышеизложенное, с юридической точки зрения классификация видов туризма имеет ограничения, которые направлены на узкоспециализированные области правоприменения определенного вида деятельности, в то время, как их классификация в экономической парадигме раскрыта более широко.

Таким образом, для комплексной классификации видов туризма необходимо сочетание как экономического подхода, так и правового. В связи с чем, в свете развития внутреннего туризма и приобретает актуальность общепринятая классификация видов туризма.