У развивающихся стран еще меньше возможностей писать хорошие регулирующие нормативные документы и противостоять юридическим манёврам и лоббированию подлежащих регулированию фирм, которые зачастую являются дочерними предприятиями или совместными предприятиями с гигантскими, могущественными предприятиями из богатых стран. Очень поучительным в этом отношении является пример «Maynilad Water Services», франко-филиппинского консорциума, который взял на себя водоснабжение примерно половины Манилы в 1997 году, и одно время превозносился Всемирным банком как история успеха приватизации. Несмотря на то, что умелым лоббированием «Maynilad» добилась череды налоговых каникул, которые не были официально дозволены их основополагающим контрактом, как только регулирующий орган отказался продлевать режим налоговых каникул на 2002 год, «Maynilad» разорвала контракт[145].
Государственные предприятия часто являются более практичным решением, чем система регулирования и субсидирования операторов частного сектора, особенно это верно для развивающихся стран, которым недостаёт налоговых и административно-регулирующих возможностей. Они [госпредприятия] не только могут, но и во многих случаях [как показывает опыт уже] смогли прибыльно работать, а при определённых обстоятельствах они могут превосходить фирмы частного сектора.
Подводные камни приватизации
Как я уже подчёркивал, все приписываемые госпредприятиям важнейшие причины их неэффективности – «проблема доверителя – агента», «проблема «пассажиров» [мелких собственников, не стремящихся принимать участие в контрольно-управленческой деятельности, а желающие только получать плоды своего владения] и «проблема растяжимых бюджетных рамок» – являются подлинными, но присущими не только госпредприятиям. Крупные фирмы частного сектора, имеющие многочисленных мелких акционеров, также страдают от «проблемы доверителя – агента» и от «проблема «пассажиров». Так что, в этих двух сферах форма собственности имеет значение, но водораздел проходит не между государственной и частной собственностью, а между сконцентрированной и деконцентрированной собственностью. Что же до «проблемы растяжимых бюджетных рамок», то здесь наверное, различия между государственной и частной собственностью более ярко выражены, но даже и здесь не являются абсолютными. Ибо, как мы уже видели, политически важные предприятия частного сектора тоже могут получать финансовую поддержку государства, в то время как госпредприятия могут время от времени подвергаться жёстким бюджетным ограничениям, смене руководства, и в качестве высшей меры – ликвидации.
А если государственная форма собственности сама по себе не является полностью или даже, хотя бы по большей части, источником всех проблем госпредприятий, то изменение их формы собственности, то есть их приватизация, навряд ли решит их проблемы. Но, что важнее, приватизация сама полна подводных камней.
Первая проблема состоит в том, чтобы продать те предприятия, которые нужно. Было бы неразумно продать общественные предприятия, являющиеся естественными монополиями или предоставляющие жизненно важные услуги, особенно если регулирующие возможности государства слабы. Но даже когда дело доходит до продажи предприятий, для которых общественная собственность не является обязательной, всегда есть непростой выбор. Правительство обычно хочет продать наименее успешные предприятия – как раз такие, которые меньше всего интересуют потенциальных покупателей. Следовательно, для того, чтобы пробудить интерес частного сектора к неуспешному госпредприятию, правительству зачастую приходится крупно вкладываться в него и/или реструктурировать его. Но если его работу можно улучшить при сохранении государственного статуса, зачем его вообще приватизировать?[146] Значит, если только нет политических непреодолимых препятствий чтобы реструктурировать общественное предприятие не прибегая к приватизации, то множество проблем общественных предприятий можно решить без приватизации.
Дальше, приватизируемое предприятие нужно продать за правильную цену. Продажа за правильную цену является обязанностью правительства, как попечителя по управлению активами граждан. Если оно продаст их слишком дёшево, то оно отдаёт народное достояние покупателю. Это [в свою очередь] поднимает серьёзные вопросы о распределении [народного достояния]. Кроме того, если переданное достояние вывозится из страны, то имеет место потеря национального богатства. Такое, скорее, может произойти, когда покупатель базируется за границей, но и свои граждане также могут припрятать деньги вне страны, если есть открытый рынок капитала, как это хорошо видно на примере русских «олигархов» по результатам посткоммунистической приватизации.
Для того, чтобы получить правильную цену, программа приватизации должна осуществляться в правильном объёме и в правильные сроки. К примеру, если государство попытается продать слишком много предприятий за относительно короткий период времени, это неблагоприятно скажется на их ценах. Такая «авральная распродажа» ослабляет позиции государства при торге, тем самым снижая вырученные средства: именно так случилось во многих азиатских странах после финансового кризиса 1997 года. Что еще важнее, учитывая колебания финансового рынка, необходимо производить приватизацию только тогда, когда на фондовом рынке благоприятные условия. В этом смысле устанавливать жёсткие сроки приватизации, на чём часто настаивает МВФ и некоторые правительства взяли себе за обыкновение, является неудачным решением. Такие установленные жёсткие сроки будут вынуждать правительство приватизировать безотносительно от состояния рынка.
Ещё более важным является продажа предприятий правильным покупателям. Если приватизация должна помочь экономическому будущему страны, то общественные предприятия нужно продавать тем, кто может улучшить их долгосрочные производственные возможности. Как бы это ни казалось самоочевидным, часто этого не делают. Если правительство не потребует, чтобы покупатель предоставил выдерживающий проверку послужной список в [соответствущей] отрасли, то может оказаться, что предприятие продано покупателю – мастеру в финансовых операциях [спекуляциях], а не в управлении данным конкретным предприятием.
Немаловажным является то, что госпредприятия часто распродаются через коррупционные схемы тем лицам, которые не способны ими грамотно управлять – в России после падения коммунизма огромные массивы государственных активов коррупционным образом передавались новой «олигархии». Во многих развивающихся странах сам процесс приватизации был просто испещрён коррупцией, когда большая часть потенциальной выручки осела в карманах нескольких инсайдеров, а не в государственной казне. Коррупционные схемы передачи [госсобственности] иногда могут быть нелегальными, посредством простого подкупа. Но также они могут осуществляться [вполне] законно, к примеру, когда инсайдеры правительства выступают в роли консультантов [толкачей] и получают в процессе [коррупционной передачи госсобственности] высокие комиссионные.
Приватизация в России
Какая ирония, если вспомнить, что один из самых частых аргументов против госпредприятий, что они [как утверждается] изобилуют коррупцией. Но грустная реальность заключается в том, что если правительство неспособно контролировать или извести коррупцию в своих госпредприятиях, то при их приватизации, такая способность у него внезапно не появится. И действительно, у коррумпированных госслужащих есть мощный стимул любой ценой продавливать приватизацию, потому что для них это означает капитализацию [суммированное единовременное получение] всех будущих потоков взяток (к примеру, взятки, которые руководство госпредприятия может получать от поставщиков), которыми не придётся делиться со своими преемниками. Здесь нужно бы добавить, что приватизация совсем не обязательно снижает уровень взяточничества, ибо фирмы частного сектора тоже могут быть коррумпированы (см. Главу 8).
Приватизация естественных монополий или поставщиков жизненно важных услуг тоже может закончиться плохо, если после неё они не будут введены в рамки правильного режима регулирования. Если приватизируется госпредприятие, которое является естественной монополией, то приватизация без наличия соответствующих возможностей по регулированию со стороны государства может заменить неэффективную, но ограниченную политическими средствами общественную монополию на неэффективную и ничем не ограниченную частную монополию. К примеру, продажа в Боливии, в 1999 году, системы водоснабжения города Кочабамба (Cochabamba) американской компании «Bechtel» привело к немедленному утроению платы за воду, что вызвало массовые беспорядки, которые привели к повторной национализации компании[147]. Когда в 1990 году аргентинское правительство частично приватизировало дороги тем, что отдало частным подрядчикам право собирать плату за проезд в обмен на поддержание [исправного состояния] дорог, «подрядчики, заправлявшие дорогой, ведущей к популярному морскому курортному местечку, возвели земляные насыпи, блокирующие альтернативные маршруты, чтобы заставить автомобилистов проезжать через их пункты оплаты, вызвав этим всеобщий протест. А когда автотуристы пожаловались на поборы на другой автостраде, подрядчики запарковали около своих пунктов оплаты целый парк фальшивых полицейских машин, пытаясь создать впечатление полицейской поддержки [«крыши»]»[148]. Даже Всемирный банк, изучая [опыт] приватизации в 1989 году мексиканской государственной телефонной компании «Telmex», отмечал, что «приватизация «Telmex» с его нормативным режимом налогообложения-тарифов, привела к «налогообложению» клиентов – довольно разнородной, неорганизованной группы, и затем распределения доходов среди чётко очерченной группы: [иностранных] акционеров, сотрудников и правительства»[149].
