Григорий Голосов – Политические режимы и трансформации: Россия в сравнительной перспективе (страница 59)

В некоторых странах федерации создавались путем заключения договоров между учреждавшими их регионами. В современном мире примерами таких «договорных» федераций служат США и Объединенные Арабские Эмираты. Чаще, однако, гарантии прав регионов просто вписываются в конституцию при ее принятии. Так или иначе, смысл федерализма состоит в том, что права регионов неотчуждаемы и гарантированы основным законом. Это – главное правило федерализма.

Тогда возникает следующий вопрос: может ли существовать федерализм в условиях авторитарного режима? Многие ученые отвечают на этот вопрос категорически отрицательно, подчеркивая, что поскольку авторитаризм (или, во всяком случае, персоналистская автократия) – это игра без правил, то никакие конституционно-правовые установления не имеют смысла, являются фиктивными по определению. Я придерживаюсь более сдержанного мнения по этому вопросу. Как и с любыми другими авторитарными институтами, ситуация с федерализмом, на мой взгляд, такова, что правила не столько отсутствуют, сколько применяются избирательно – в той мере, в какой их применение не вступает в противоречие с интересами самого сильного игрока. А это – центральная власть.

Авторитарная центральная власть может быть заинтересована в том, чтобы автономия регионов оставалась в тех рамках, которые прописаны в конституции, а иногда – далеко выходила за эти рамки. Примером региона, власти которого отнюдь не чувствуют себя ущемленными в современной российской политике, может служить Чечня. Смысл авторитарного федерализма состоит, таким образом, в обмене политическими монополиями. Региональные элиты признают право центра на некий объем общеобязательных решений, а центр, в свою очередь, дает им право на бесконтрольную, неограниченную власть в регионах.

Разумеется, все помнят, что ранее Путин заходил достаточно далеко в своей попытке построить «вертикаль власти». Он ведь даже отменил на каком-то этапе губернаторские выборы, что было справедливо расценено как антидемократическая мера. Но задумаемся: в чьих интересах и против кого это было сделано? Несомненно, отмена губернаторских выборов резко ограничила возможности граждан влиять на региональную власть. Однако для значительного числа самих губернаторов она была спасением, потому что на тот момент многие из них исчерпали установленные региональными уставами и конституциями лимиты на переизбрание. Почти все они были переназначены Путиным на новый срок.

Ныне губернаторские выборы восстановлены, но таким образом, что проиграть их действующий губернатор может лишь тогда, когда Кремль против этого не возражает, а сам губернатор утратил контроль над правящей группой региона до такой степени, что уже не может сам о себе позаботиться. А ведь заботиться ему надо не только о себе, но и о том, чтобы обеспечивать «Единой России» и Путину превосходные результаты на общероссийских выборах. Собственно, смысл восстановления губернаторских выборов и состоял не в том, чтобы расширить права граждан, а в том, чтобы обеспечить Кремль возможностью избавляться от тех губернаторов, которые неспособны эффективно пользоваться своей политической монополией, а для остальных создать тренировочную площадку по подготовке к федеральным выборам.

Особенность авторитарного федерализма, как и вообще авторитарных институтов, состоит в том, что он включает значительный неформальный элемент. Пределы полномочий и возможностей для каждого из лидеров региональных правящих групп устанавливаются индивидуально. Они всегда остаются достаточно широкими, но для некоторых шире, чем для других. Отличие Кадырова от прочих губернаторов – лишь в том, что он считает возможным для себя практически всё, а федеральный центр не хочет (и, я думаю, не может) возразить.

Близкие примеры из практики других авторитарных режимов многочисленны. Например, Эфиопия в течение длительного времени служила примером федерации, где местные автократы пользовались всей полнотой власти при минимальных ограничениях со стороны властей в Аддис-Абебе. Следует подчеркнуть, что эта ситуация вполне соответствовала нормам, вписанным в эфиопскую федеральную Конституцию. Если правила удобны для всех, то кому выгодно их нарушать? На самом деле, эфиопский федерализм дал сбой и привел к кровавой гражданской войне именно тогда, когда страна стала делать первые робкие шаги к демократии.

В России авторитарные тенденции начали проявляться в 90-х годах прошлого века как на уровне федерального центра, так и в регионах. Но в регионах они были, пожалуй, сильнее. Многие губернаторы, оказавшиеся в своих креслах вследствие проведенных во второй половине того бурного десятилетия выборах, фактически узурпировали власть, устранили всю местную оппозицию и, как кажется, намеревались править вечно. Отмечу, что централизаторская повестка дня, с которой Путин начал свою деятельность в качестве президента России, не вызвала тогда отторжения у граждан страны. Они усматривали в губернаторском произволе большее зло.

С тех пор многое изменилось. В современной России от федерализма остались, как говорится, рожки да ножки. Регионы подвергаются бюджетной дискриминации, их политическая автономия полностью подорвана отменой губернаторских выборов (думаю, не надо доказывать, что и после формального восстановления эти выборы остаются фикцией), а представительство на федеральном уровне узурпировано «Единой Россией» и губернаторами, которые фактически назначаются Кремлем. Все это должно быть исправлено – и, я уверен, будет исправлено – в процессе демократизации.

Однако реалии региональной политической жизни таковы, что в каждом из регионов ныне сложились сплоченные, контролирующие все сферы жизни правящие группы, служащие опорой авторитаризма на местах. Парадоксально, но сытому, спокойному существованию этих групп сейчас в какой-то мере мешает только то, что федеральный центр время от времени меняет их верхушку путем назначения губернаторов-«варягов». Однако для того чтобы эти новые назначенцы сохраняли хоть какой-то уровень административной эффективности, им надо находить общий язык с большинством местных политических, административных и экономических боссов.

Теперь зададимся вопросом: что получится, если требование о широкомасштабной федерализации будет сформулировано и выполнено на раннем этапе перехода к демократии? Эти правящие группы исчезнут сами собой? То есть: покинут страну? Не смогут выиграть свободные выборы, если они будут назначены? Подвергнутся тотальной люстрации? Мне кажется, положительный ответ на каждый из этих вопросов был бы наивным. Степень контроля этих групп над регионами сейчас такова, что их фактические лидеры останутся у власти если не в личном качестве, то через своих доверенных представителей. Новая авторитарная децентрализация станет политическим фактом. И вот еще один вопрос: мы действительно хотим, чтобы она была конституционно гарантированной?

Поэтому я полагаю, что возврату к федерализму должен предшествовать достаточно длительный переходный период, в течение которого центральная власть должна будет обладать серьезными полномочиями по отношению к регионам. Более того, и после демократизации конституционные рамки российского федерализма должны быть примерно такими же, как и было прописано в Конституции 1993 года.

Единственное существенное изменение, которое я бы внес в эти рамки, – то, что нужно недвусмысленно, исключая всякие лазейки и обходные пути, гарантировать выборы глав регионов либо населением напрямую, либо региональными законодательными собраниями. Возможный вариант создания институционально сбалансированной системы управления регионов состоял бы в их переходе к усиленной парламентской форме правления, при которой кандидаты в губернаторы шли бы на выборы в связке со списками выдвинувших их партий на выборах региональных законодательных собраний, а губернатор определялся бы простым большинством голосов в законодательном собрании.

В случае отсутствия однопартийного большинства избрание губернатора (а значит, со значительной степенью вероятности, и формирование региональных структур исполнительной власти) происходило бы на коалиционной основе. Для регионов с мультиэтническим составом населения (что относится к республикам в составе РФ, где доля ведущего этноса от общей численности населения не превышает 50 %) допустимо введение коллегиального органа, исполняющего функции главы региона, возможно – с ротацией его председателей на ежегодной основе. Состав такого органа определялся бы по итогам выборов законодательного собрания.

Такой способ формирования региональных структур власти предполагал бы выполнение ряда институциональных условий. Во-первых, он делает необходимым совмещение губернаторских выборов с выборами законодательного собрания как во времени, так и на уровне избирательного бюллетеня. Во-вторых, выборы региональных законодательных собраний должны проводиться по чисто пропорциональной или по смешанной избирательной системе. Впрочем, выполнение этого второго условия необходимо вне зависимости от институциональной конструкции региональной власти, поскольку служит предпосылкой к формированию в России партийной системы.