Георгий Осипов – Управление землепользованием (страница 2)

– часть поверхности земли, имеющую фиксированную границу, площадь, местоположение, правовой статус и другие характеристики, отражаемые в государственном земельном кадастре (сейчас – Единый государственный реестр недвижимости. – В. Г.) и документах государственной регистрации прав на землю; граница земельного участка фиксируется на планах и выносится в натуру; правовой статус земельного участка включает в себя целевое назначение, разрешенное использование и форму законного владения (Большой юридический словарь).

Опираясь на общее понятие управления, применяемое в теории управления организационными системами [2, с. 9], можно определить управление землепользованием как управленческую деятельность по организации рационального использования земли.

1.2. Управление – система взаимоотношений субъектов и объектов управления

Методология и методы изучения государственного управления характеризуются значительным разнообразием подходов: тоталитарный, демократический и государственно-религиозный [3].

При тоталитарном подходе к публичному управлению акценты делаются на необходимости сильной государственной власти (в некоторых случаях – диктатуры определенного социального слоя в обществе или персональной диктатуры вождя), осуществляется фактическое слияние органов государства и правящей партии, общественные объединения подчинены правящей партии и органам государства, местное самоуправление отменяется. Это административно-командная система управления, примером которой может служить система управления земельными ресурсами в Советском Союзе [4].

Демократические концепции государственного управления представлены огромным количеством различных школ, в том числе признающих государство в качестве «всесильного регулятора», отстаивающих приоритет экономических или политических методов управления. Концепция государственного управления предполагает, с одной стороны, разделение государственного и муниципального управления, с другой – рассмотрение муниципальных органов как «агентов государства».

При всех различиях демократические концепции опираются на общие постулаты управления – общечеловеческие ценности, принципы демократии, политического и идеологического плюрализма, разделения властей, господства права, признания местного самоуправления и т. д. Они отвергают тоталитаризм и авторитаризм, утверждают подконтрольность чиновника населению, ставят его на службу общим (а не классовым) интересам.

Государственное управление изучается с использованием различных методов исследования – общенаучных и специальных. Среди научных методов выделяются анализ и синтез: изучение ветвей государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной), разработка понятий «государственный аппарат», «муниципальное образование», «местное самоуправление».

Субъектами государственного управления являются органы государственной власти, их структурные подразделения и служащие, а также юридические лица (организации) и граждане, которые участвуют в управлении в качестве субъектов управленческих отношений, воздействующих на объекты управления.

Объектами государственного управления (т. е. тем, на что направлено властное воздействие субъекта управления) могут быть социально-экономические системы и процессы, природно-территориальные комплексы, отдельные юридические лица и граждане. Объектами государственного управления выступают также отраслевые и межотраслевые комплексы (отрасли экономики, включающие в себя промышленный, строительный, агропромышленный и другие комплексы).

В пределах полномочий, установленных законом, субъекты управления применяют различные средства, имеющиеся в их распоряжении: экономические, политические, идеологические. С целью ускоренного развития какой-либо отрасли (определенного объекта) устанавливаются предпочтения для нее (него), предоставляются государственные или муниципальные инвестиции.

Государство посредством нормативных актов регулирует социально-экономические и производственные отношения объектов управления, устанавливает ответственность за нарушение или невыполнение требований законодательства.

Отрасль государственного управления представляет собой совокупность предприятий, организаций, учреждений однородного социально-экономического или социально-культурного профиля, находящихся в ведении центрального федерального (или регионального) органа исполнительной власти. А сфера государственного управления включает в себя деятельность специальных органов исполнительной власти, осуществляющих функциональное межотраслевое регулирование в масштабе всех или по крайней мере многих отраслей управления [2, с. 12].

1.3. Структура управления: управляющая и управляемая подсистемы

Реализацию поставленных целей и задач управления земельными ресурсами в соответствии с принятыми принципами управления может обеспечить система управления земельными ресурсами, которая представляет собой совокупность и взаимодействие двух подсистем – управляемой и управляющей.

Управляемая подсистема – объект управления: земельные ресурсы и другие объекты недвижимости, непосредственно связанные с земельными участками; земля как природный ресурс.

Управляющая подсистема – подсистема, осуществляющая воздействие на объект управления для достижения поставленной цели. Она представляет собой управляющие структуры (государственные административные управляющие и регистрирующие органы, специализированные сертифицированные фирмы и отдельные граждане) и системы нормативно-инструктивных и правоустанавливающих документов. Главная функция управляющей системы состоит в определении, формулировании и решении постоянно возникающих проблем хозяйственной структуры, сборе, систематизации, анализе информации и воздействии на управляемую подсистему для достижения намеченных целей [3, с. 18].

Содержание системы управления земельными ресурсами представлено в виде структурированных сфер управленческой деятельности, методики и инструментов управления, отображенных «деревом целей» (рис. 1.1–1.3).

Рис. 1.1. Нулевой уровень структуры управления земельными ресурсами

Как было отмечено выше, главная цель управления земельными ресурсами – это обеспечение эффективного использования земли для выполнения основной задачи рыночной экономики – получения максимальной прибыли в интересах удовлетворения потребностей отдельного человека, юридических лиц и общества в целом, а также укрепления нравственных основ развития общества. Это – нулевой уровень структуры управления.

Для достижения главной цели управления с учетом структуры объекта управления определены основные целевые задачи, которые отражены на первом уровне структуры управляющей подсистемы (рис. 1.2).

Второй уровень структуры управляющей подсистемы включает пути достижения целевых задач управления.

Согласно общему определению функции управления [3, с. 24] функции управления земельными ресурсами заключаются в осуществлении относительно самостоятельных видов управленческой деятельности, которые направлены на решение определенных задач по эффективному использованию и охране земель в рамках действующих экономических законов.

Состав основных функций управления включает целеполагание, прогнозирование, планирование, организацию, координацию, принятие решений, мотивацию, контроль и учет. Применительно к сфере управления земельными ресурсами состав функций управления (третий уровень структуры управления – средства достижения поставленных на предыдущих уровнях целей) для современной общественно-экономической формации должен включать элементы 3.1–3.8 (см. рис. 1.2).

Рис. 1.2. Структура управляющей подсистемы

Изучение, обследование, съемка и картографирование земельных ресурсов. Государство обеспечивает осуществление перечисленных мероприятий на начальном этапе управления. Возможно выполнение этих работ отдельными лицензированными негосударственными предприятиями за счет землепользователей и землевладельцев. Полученная в результате всесторонняя информация о земельных ресурсах является естественнонаучной основой для ведения кадастра недвижимости по земельным участкам.

Рис. 1.3. Структура управляемой подсистемы

Изучение земель проводится в целях получения информации об их количественном и качественном состоянии и включает в себя следующие виды работ:

– почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания;

– оценку качества земель;

– инвентаризацию земель;

– различные виды съемки и картографирование земель.

Картографирование для целей землеустройства, мониторинга и кадастра земель, значительных по площади территорий, например административно-территориальных образований, в масштабах 1:2000, 1:5000, 1:10 000, осуществляется по материалам аэрофотосъемок и космических съемок. Для картографирования небольших по площади объектов, проведения межевания и подготовки межевых планов в масштабах 1:500, 1:1000,1:2000 используются наземные виды геодезических съемок.

Полученные материалы передаются в Государственный фонд данных, который формируется на основе сбора, обработки, учета, хранения и распространения документированной информации о проведении землеустройства.

Мониторинг земель. Государственный мониторинг земель представляет собой систему наблюдений за состоянием земель. Объектами государственного мониторинга земель являются все земли Российской Федерации.