Евгений Анисимов – Собрание сочинений. Том 1. Государственные преобразования и самодержавие Петра Великого в первой четверти XVIII века (страница 9)

Круг деятельности Комиссии был обширен, а дела, поступавшие на ее рассмотрение, разнообразны. Их можно свести в две категории: финансовые и военные. Это естественно – шла война и вопросы снабжения и финансирования армии считались первостепенными. Руководители приказов обсуждали проблемы вооружения, сбора рекрутов, лошадей, подготовки и транспортировки припасов. Кроме того, приходилось думать о строительстве оборонительных сооружений, снабжении их материалами и рабочими. Обложение населения разнообразными повинностями и налогами, организация их сборов и доставки денег и продуктов, перераспределение поступивших сумм, разработка бюджетных предположений – вот неполный перечень финансовых дел Комиссии. Ее ведению Петр поручал и наблюдение за положением в стране. Под ее руководством действовали отряды, подавлявшие восстания в Астрахани в 1705 г. и на Дону в 1708–1709 гг. Начало первой областной реформы также связано с работой Комиссии (подробнее см.: РГАДА, 9–2, 1, 8, л. 166–184, 201–203 об.; Северная война, с. 153–159).

Комиссия в Ближней канцелярии просуществовала до образования Сената: последний раз Петр присутствовал на ее заседании 19 февраля 1711 г., т. е. за три дня до выхода в свет указа о создании Сената. В работе Комиссии были опробованы многие административные и бюрократические приемы, которые взял на свое вооружение новый высший орган управления – Правительствующий Сенат.

1.3. Правительствующий Сенат (1711–1718)

В начале своего существования Сенат предстает перед нами как довольно эклектическое государственное учреждение, в котором старые и новые черты и принципы тесно переплетались. Несомненно, появление Сената – важная веха в процессе бюрократизации управления России. Анализ источников позволяет утверждать, что в 1700‑х гг. в сфере высшего управления сложились благоприятные условия для возникновения такого учреждения, как Сенат. Выше уже много сказано о процессе бюрократизации традиционной Боярской комиссии. Он выразился в складывании типового делопроизводства, установлении бюрократических принципов функционирования учреждения, регламентации режима его работы, а также в установлении личной и коллективной ответственности членов Комиссии за принятые ими решения. Все эти тенденции проявились в истории образования Правительствующего Сената, который наиболее полно отвечал новым потребностям самодержавной системы управления того времени (см.: Анпилогов (1941), с. 42).

Уже первые указы об образовании Сената четко определили место нового учреждения в системе власти и государственных институтов. Сопоставляя роль, отводимую в управлении Сенату, с той ролью, которую выполняла до него Боярская комиссия в Ближней канцелярии, мы можем, на первый взгляд, и не заметить между ними особой разницы. На смену Комиссии «господ правительствующих» пришел «Правительствующий Сенат», в составе которого оказались трое влиятельных членов прежнего учреждения. Даже в указе об образовании Сената от 2 марта 1711 г. была отмечена вполне традиционная цель создания подобного учреждения: «Определили быть для отлучек наших…» Характерно, что и указ о круге компетенций Сената назывался «Указ, что по отбытии нашем делать». И тем не менее разница – причем значительная – между Боярской комиссией и Сенатом очевидна. Власть Боярской комиссии основывалась на московской традиции царей оставлять на время «похода» несколько доверенных бояр, а Сенат сразу же создавался как постоянное государственное учреждение. То реальное место, которое занял Сенат в системе власти, было значительно: он возник как высший правительственный орган, и ему подчинялись все приказы и канцелярии. Не менее важно и то, что Сенат стал руководящим органом только что созданной системы губернского управления.

Указы об образовании Сената определили и основные направления работы нового учреждения, реализация которых была рассчитана на длительное время. Речь шла о финансах, торговле, откупах и судопроизводстве. Но все же самое важное предназначение Сената состояло в координации работы государственного аппарата в условиях войны. Именно через систему Сената и подвластных ему учреждений Петр пытался решить острейшую в то время проблему эффективного снабжения большой воюющей армии и молодого флота. И создание губерний, и образование Сената преследовали эту цель. 19 января 1711 г. Петр распорядился приспособить систему губерний под военные нужды. Для этого все военные доходы были «разложены» по губерниям, с учетом их доходов в 1710 г., причем на конкретные губернии «расписывались» конкретные полки, позже они получили названия тех губерний, на средства которых они существовали (ПБП, 11, 4242). Учредительным указом от 22 февраля 1711 г. Сенат получал власть над губерниями и при нем создавался особый институт комиссаров от губерний «для принимания указов идля вопросу о нужных тех губерний делех». Предусматривалось создание при каждом комиссаре канцелярии для ведения дел (ДПС, 1, 21; ДПС, 3–2, 568; ПБП 11–1, 383–384; Анпилогов (1948), с. 33–38). Указом устанавливалась строгая ответственность губерний перед Сенатом. По традициям того времени она подкреплялась системой наказаний губернских чиновников в случае неисполнения сенатских распоряжений (ДПС, 1, 201, 155).

Почти одновременно с губернскими комиссарами был создан институт военных комиссаров («крикс-комиссаров»). Руководителем Крикс-комиссариата – «генерал-пленипонцияр-крикс-комиссаром» был назначен сенатор князь Я. Ф. Долгорукий. Его помощник, генерал-майор Л. С. Чириков, находившийся непосредственно в действующей армии, назывался «обер-штер-крикс-комиссар» и имел особую канцелярию со штатом обер-комиссаров и канцеляристов. Целью ведомства Долгорукого стало, согласно указу от 18 августа 1711 г., ведение «всего войска жалованье и смотром над губернскими комиссарами в даче и выдаче денег», амуниции, оружия, рекрутов, лошадей и пр. Крикс-комиссариат непосредственно не подчинялся командованию армии. Его представителями при полках были особые губернские комиссары, которые получали деньги и снаряжение из своих губерний для «своих» (т. е. приписанных к данной губернии) полков (ДПС, 1, 58, 492; Анпилогов (1948), с. 33–38). Так, в 1711 г. была создана достаточно гибкая система снабжения армии, и Сенат в ней был центральным звеном. К нему стягивались все административные нити от губерний и из армейских тылов. Через институт комиссарства, систему губернских комиссаров при Сенате и через систему военных комиссаров при армии он управлял снабжением и обеспечением армии (см.: РГВИА, 2, 13, 3, л. 38–56, 59 и др.; Марченко, с. 61–65).

Новизна Сената как учреждения была очевидна всем. Для начала, в отличие от Боярской комиссии в Ближней канцелярии, Петр сразу же установил постоянный состав Сената. Члены Сената назывались сенаторами. Список первых сенаторов России был таким: князь И. А. Мусин-Пушкин, Т. Н. Стрешнев, князь П. А. Голицын, князь М. В. Долгорукий, Г. А. Племянников, князь Г. И. Волконский, М. М. Самарин, В. А. Апухтин, князь Н. П. Мельницкий, итого – 9 человек. Знающий круг соратников Петра заметит, что в составе Сената не было таких крупных деятелей, как князь А. Д. Меншиков, Г. И. Головкин, Ф. М. Апраксин. По-видимому, это объясняется тем, что они были заняты делами строительства флота, Петербурга, ведением военных действий и внешней политики. В Сенате оказались люди «второго эшелона» петровских принципалов, но и среди них были крупные деятели Петровской эпохи – И. А. Мусин-Пушкин, Т. Н. Стрешнев, чуть позже – князь Я. Ф. Долгорукий.

Целям бюрократизации служили и указы, которые усилили ответственность сенаторов за исполнение предначертаний царя. Впервые в государственном учреждении была введена присяга служащих, наподобие той, которую приносили военные. Служащие клялись честно и добросовестно трудиться во имя государя и государственного интереса «до последней своей издания силы» (ЗА, 243). Цель присяги, которая требовала от сенаторов «правды и правого суда», а также усердия при «збирании казны и людей», раскрывается Петром I в его записной книжке: «О присяге Сенату и губернаторам, а наипаче ни для денег поманки и боязни» (ПБП, 11, 4995). Иначе говоря, присяга должна была предупредить сенаторов от казнокрадства, взяточничества и нагнать на них страху.

Постепенно оформился и порядок работы Сената как нового учреждения. Указом от 4 апреля 1714 г. была установлена обязательность ведения протоколов в Сенате, губернских учреждениях и армии, регламентировался и порядок рассмотрения дел на его заседаниях, весьма близкий к коллегиальному (РГАДА, 248, 1, 6, л. 196–196 об., 244; ДПС, 4–1, 333). Начало этой регламентации было положено указом от 5 марта 1711 г., который, как и многое в петровской России, интересен сочетанием старого и нового. Новым стало установление старшинства сенаторов между собой, с тем чтобы не дать возможности соперничать за первенство в этом органе. Вышеприведенный состав Сената дан в соответствии с установленной законом иерархией, которая в том же 1711 г. была изменена: бежавший из Швеции князь Я. Ф. Долгорукий был поставлен на первое место в Сенате. Затем, впервые в российском учреждении, вводились элементы коллегиальности при решении дел, причем несогласный с принятым решением имел право подать письменную «протестацию». Указ от 4 апреля 1714 г. развил основные положения указа от 1711 г. уже применительно к обсуждению конкретных дел. Вначале дело зачитывалось сенатским секретарем или дьяком, затем начинали «спрашивать снизу по одному и записывать всякого мнение… А когда подпишут все мнение, тогда диспуту иметь. И с той диспуты куда более голосов явитца, так и вершить. И подписывать всем общую сентенцию, кто и спорить будет, понеже более его голосов туды стало» (ДПС, 4–1, 333). Выражение «снизу по одному» кажется весьма важным. Установление «нижних» и «верхних» снимало проблему местничества в любом виде: по указу первым слово брал «нижний» сенатор Н. П. Мельницкий, а заканчивал обсуждение князь Долгорукий. Такой принцип формально обеспечивал равенство, позволяя «нижним», не знавшим мнения «верхних», свободно высказываться по сути дела. Так издавна обсуждались дела в кают-компании военного корабля: первым высказывался безусый мичман, а последним – командир корабля.