Элинор Остром – Управление общим. Эволюция институций коллективного действия (страница 8)

Хотя это и не система частной собственности, права на использование рыболовных мест и обязанности уважать эти права четко определены. Это и не централизованная система, но национальное законодательство предоставило таким кооперативам полномочия устанавливать «местные механизмы», и руководство кооператива использует эти полномочия для легитимизации своей роли в разработке действенного набора правил. То, что местные чиновники признают ежегодно подписанное соглашение, также повышает легитимность.

Фактический контроль и обеспечение соблюдения правил, однако, остается за рыбаками.

Центральная власть не смогла бы создать такой свод правил без назначения штатных сотрудников для длительной работы в этом районе. Места для ловли различной экономической стоимости обычно связаны с прибрежным рыболовством (Christy, 1982; Forman, 1967), но их почти невозможно нанести на карту, не имея опыта ловли. Обозначение такого набора мест для рыбалки, где ловля с одной лодки не приведет к сокращению миграции рыбы в других местах, было бы нелегкой задачей, если бы не большой объем текущей актуальной информации, предоставленной рыбаками, и их готовность экспериментировать с различными картами и системами в течение десяти лет. Алания является примером системы самоуправляемой общей собственности, в которой правила разрабатывают и изменяют сами участники. Они также контролируют и обеспечивают их соблюдение.

Прибрежное рыболовство Алании — это только один эмпирический пример из многих институциональных механизмов, которые разрабатывают, изменяют, контролируют и воплощают пользователи возобновляемых ОР для ограничения индивидуального поведения, которое в противном случае может привести к уменьшению производительности ресурса. Кроме примеров, которые мы исследуем в разделах 3, 4 и 5, хорошо задокументированы продуктивные институциональные механизмы управления ОР для многих систем орошения, управляемых фермерами, общественных лесов, прибрежных рыболовных угодий, пастбищ и охотничьих угодий[21].

Игра 5 и эмпирические примеры успешного управления ОР предоставляют теоретические и эмпирические альтернативы утверждению, что проблем, которые возникают при использовании ресурса несколькими лицами, избежать нельзя. Главным в моих аргументах является то, что некоторые люди вырвались из ловушки дилеммы общего, тогда как другие и дальше находятся в ее плену, безжалостно уничтожая свои ресурсы[22]. И я спрашиваю, чем отличаются те, кто разорвал путы этой дилеммы, от тех, кто не смог этого сделать. Различия могут быть связаны с внутренними факторами определенной группы. Возможно, участники просто не имеют возможности общаться друг с другом, и нет способа укрепить доверие между ними. Может, они еще не понимают, что у них общее будущее. Кроме того, влиятельные люди, которые выигрывают от сложившейся ситуации, тогда как другие проигрывают, могут блокировать усилия, которые прилагают менее влиятельные люди для изменения правил игры. Чтобы вырваться из порочной логики их положения, такие группы могут нуждаться во внешней помощи в определенной форме.

Различия между теми, кто выпутался из дилеммы общего, и теми, кто не смог, также могут заключаться во внешних факторах. Некоторые участники не имеют права самостоятельно изменять свои организационные структуры; внешняя власть, равнодушная к недостаткам дилеммы общего или даже наживающаяся на них, лишает их возможности внести конструктивные изменения. Кроме того, внешние изменения могут быть слишком быстрыми, и у группы не останется времени, чтобы создать внутренние структуры для избежания неоптимальных результатов. Некоторые группы страдают от порочной системы стимулирования, внедренной политикой органов центральной власти. На вопрос, почему определенные люди не достигают коллективных выгод для себя, тогда как другим это удается, сразу приходит на ум много ответов. Но пока аналитики предполагают, что люди не могут изменить ситуацию самостоятельно, они, конечно, не ставят вопрос, какие внутренние или внешние переменные могут усиливать или препятствовать попыткам общин творчески и конструктивно решать такие проблемы, как трагедия общего.

Стратегические аналитики, которые рекомендуют один-единственный рецепт решения проблем общего, уделяют мало внимания тому, как различные институциональные механизмы работают на практике. Центристы считают, что унифицированная власть будет работать «в поле» именно так, как они запланировали в учебниках, — определяя наиболее эффективные стратегии относительно ресурсов, выбранные на основе достоверных научных теорий и адекватной информации. Предполагается также, что такая политика будет воплощаться без ошибок. Мониторинг и наказания рассматриваются как непроблематичные, рутинные вопросы.

Те, кто выступает за приватизацию, предполагают, что наиболее эффективным способом использования ОР будет распределение прав доступа и управления такими ресурсами. Систематические эмпирические исследования показали, что частные фирмы, которые занимаются электричеством, транспортом, медицинскими услугами, как правило, более эффективны, чем аналогичные государственные фирмы (обзор соответствующей литературы см. у de Alessi, 1980). Но сравнительная отраслевая эффективность частной и государственной форм собственности, особенно если определенных потенциальных выгодоприобретателей нельзя исключить, — это уже совсем другой вопрос. Речь идет о типах учреждений, которые будут наиболее эффективными для управления и руководства различными ОР, для которых хотя бы некоторые потенциальные выгодоприобретатели не могут быть исключены. Приватизация ОР не обязательно будет иметь такие же положительные результаты, как приватизация авиакомпании. Кроме того, приватизация может вообще не означать «распределения». Она может также означать признание эксклюзивного права на «урожай» с ресурсной системы за одним человеком или фирмой.

Многие стратегические рекомендации сами по себе являются лишь метафорами. И «централизаторы», и «приватизаторы» часто отстаивают упрощенные, идеализированные институции — как это ни парадоксально, почти «безинституциональные» институции. Утверждение, что необходимо централизованное регулирование, не говорит ничего о том, как именно должен быть структурирован центральный орган, каковы его полномочия, какие ограничения этих полномочий необходимо сохранить, как он будет получать информацию или как должны отбирать его агентов и как они будут мотивироваться к работе, какими будут мониторинг, система поощрений или санкций. Утверждение о необходимости установления права частной собственности не говорит ничего о том, какая совокупность прав должна быть определена, как будут определяться различные характеристики благ, кто будет платить за устранение несобственников от доступа, как будут решаться конфликты по поводу прав или как будут учтены остальные интересы правообладателей ресурсной системы.

Тщательно изучая систематические исследования ученых, связанные с «новым институционализмом», можем усвоить важный урок: значимы именно «институциональные детали»[23]. Возможно ли равновесие и принесет ли оно улучшение для заинтересованных лиц (или других лиц, которые зависят от них), будет зависеть от структуры институций. В общем все организационные механизмы можно представить как развернутую игру. Следовательно, определенные варианты, порядок их реализации, информация, а также соответствующие поощрения и наказания могут изменить достигнутые результаты, в зависимости от комбинаций. Кроме того, конкретная структура физической среды также будет существенно влиять на структуру игры и ее результаты. Таким образом, свод правил, используемый в одной физической среде, может привести к существенно иным последствиям, если применять его в других физических средах.

Если за основу для стратегических советов принимать метафоры, это может привести к результатам, существенно отличающимся от прогнозируемых. Национализация лесов в странах «третьего мира», например, отстаивалась на основании того, что местные жители якобы не могут управлять лесами, сохраняя их производительность и ценность как средства уменьшения эрозии почв. В странах, где небольшие села из поколения в поколение владеют местными общественными лесами, национализация означает экспроприацию. В таких населенных пунктах жители давно установили существенные ограничения на способы и количество сбора лесной продукции. В некоторых из этих стран центральная власть разрабатывает правила использования лесов, но она не способна нанять достаточное количество лесников, чтобы обеспечить соблюдение этих правил. Да и работающие лесники получают настолько низкую зарплату, что взятки для них — распространенный вид дополнительного дохода. Вследствие этого национализация создает ресурсы с открытым доступом там, где раньше существовали ресурсы в общей собственности. Катастрофические последствия национализации лесов, ранее бывших коммунальными, хорошо задокументированы в Таиланде (Feeny, 1988a), Нигерии (Thomson, 1977; Thomson, Feeny and Oakerson, 1986), Непале (Arnold and Campbell, 1986; Messerschmidt, 1986) и Индии (Gadgil and Iyer, 1989).