Элинор Остром – Управление общим. Эволюция институций коллективного действия (страница 50)

Во время моего визита в январе 1983 года я заметил пятнадцать тамильских и двенадцать сингальских фермеров, которые заканчивали очистку [канала]. Толщина корня дерева, которое проросло сквозь канал и которое фермеры вырубали вручную, была немым свидетельством того, что вода не достигала хвоста канала около двадцати лет. Фермеры работали вместе в течение трех дней, чтобы успеть расчистить канал как раз до прибытия первой очереди воды в сезоне.

Результатом этих усилий стало возвращение для земледелия дополнительных 1000 акров, что принесло выгоду 300 семьям, которые собрали два урожая риса в тот год (Uphoff, 1986a, p. 208). Чтобы очистить свои полевые каналы, фермеры регулярно участвовали в групповых проектах, организованных их ОПК, и даже иногда очищали распределительные каналы, которые не чистились усилиями власти из-за отсутствия финансирования. Если до создания ОПК 80 % фермеров считали достижения в очистке каналов незначительными, то в 1986 году так ответили только 6 % (Kasyanathan, 1986; Perera, 1986, p. 104).

Снизился и уровень конфликтности между фермерами. «Теперь с гарантированными поставками воды и наличием форума, т. е. ОПК, для обсуждения и урегулирования споров на уровне [ОПК], частота и серьезность конфликтов на территориях ОПК значительно сократились» (Perera, 1986, p. 104). В 1985 году 77 % фермеров сообщили, что на их полевых каналах по распределению воды не произошло ни одного конфликта (Kasyanathan, 1986; Perera, 1986, p. 104). Из-за беспартийного характера организаций и их деятельности в обход элиты множество влиятельных фермеров этой территории изначально были настроены против организации фермеров ЛЧГО. До 1983 года оппозиция со стороны таких групп исчезла и некоторые политики стали публично высказываться в пользу внепартийности ОПК и ОРК. И хотя поначалу организациям было трудно оставаться беспартийными, но все же видеть фермеров из разных партий, которые содержали офисы ОПК и ОРК и хорошо работали вместе, было явлением вполне обычным.

Отношение фермеров к должностным лицам Департамента ирригации изменилось, равно как и отношение чиновников к фермерам. Должностные лица воспринимались как более отзывчивые в своих реакциях относительно потребностей фермеров, и фермеры могли отметить конкретные инциденты, в которых в ответ на запросы, сделанные фермерскими группами, была изменена политика. Более 70 % должностных лиц ЛЧГО считали, что отношения между официальными лицами и фермерами улучшились и что ОПК способствовали лучшему общению, взаимопониманию и взаимному доверию (Kasyanathan, 1986; Perera, 1986, p. 103). И это повышение доверия перечеркнуло этнические признаки. Степень взаимного уважения была продемонстрирована в 1981 году, когда на коммунальных землях вспыхнуло насилие. Тогда банды сингальской молодежи жгли на рынке магазины тамилов. Представители сингальских фермеров пошли в дома тамилов — чиновников Департамента ирригации, чтобы защитить их от насилия (Uphoff, 1986a, p. 206).

Основным недостатком организации программы Гал Ойя было ожидание от фермеров проведения бесплатных работ на уровне полевых каналов. Работы были завершены где-то на 30–60 % полевых каналов (Н. T. Упхофф, личное общение). Надежды планировщиков на то, что фермеры будут выполнять тяжелую физическую работу за небольшую немедленную оплату, опираясь на дух сообщества, который только зарождался, были нереальны, ведь частные подрядчики за выполнение такого же вида работ получали существенные, а часто — очень существенные прибыли. Департамент ирригации и сам не способен был придерживаться запланированного графика, еще больше усложняя задачу по мотивированию фермеров выполнить задание в установленные сроки.

Никто не будет спорить, а особенно команда АИИО и Корнельского университета, что проект Гал Ойя осуществлялся не без мелких проблем, но иногда — с серьезными проблемами. Команда столкнулась с высокой текучестью кадров (95 %) среди ИО, которые оставляли свои временные рабочие места, получив постоянную работу в Министерстве образования или где-то еще. Некоторые ИО были направлены «в поле» с недостаточной подготовкой. Надзор в программе на «полевом» уровне был незначителен. Некоторые должностные лица ДИ и некоторые фермеры не столь быстро реагировали, как другие. Но в целом скромная смета программы была более чем достаточно компенсирована повышением урожайности в результате успешного внедрения процедур водной ротации (Perera, 1986, p. 105).

В целом проект Гал Ойя продемонстрировал значительные изменения в системе, в которой когда-то было мало надежды на достижение фермерского сотрудничества в использовании воды и поддержании полевых каналов. Помимо достижения скоординированных усилий, необходимых для поддержания полевых каналов и справедливого распределения воды, что позволило повысить эффективность системы, проект оставил после себя организации, которые могут и дальше развиваться, формируя новые навыки и способности в решении проблем.

Учитывая порочные стимулы, с которыми сталкивались все участники в Гал Ойя до начала проекта, кажется маловероятным, что фермеры и чиновники самостоятельно изменили бы структуру ситуаций без внешнего вмешательства. Однако тип вмешательства в проекте Гал Ойя не был таким, при котором центральное агентство регламентировало бы деятельность фермеров принудительным применением норм, разработанных другими, хотя это была именно та концепция вмешательства, о которой говорилось в первичных документах проекта. Команда АИИО и Корнельского университета сознательно отклонила эту модель внешней регламентации. Вместо этого она избрала путь усиления способностей местных фермеров и должностных лиц к решению проблем путем привлечения «человеческих катализаторов», которые в попытке устранить проблемы работали непосредственно с фермерами и должностными лицами на уровне полевых каналов. Только после кое-каких успехов в привлечении фермеров к коллективным действиям, которые требовали некоторой совместной работы, были сделаны определенные движения в сторону более формальной организации. И даже при этом полевые организации сознательно создавались простыми и ориентированными на решение проблем. Представители фермеров избирались на основе консенсуса, вместо лидеров, избираемых большинством голосов. Консенсус был доминирующим правилом, которое использовалось в принятии решений на всех уровнях. Учитывая испорченность систем, которые развивались в Шри-Ланке, сам факт того, что ежедневное решение проблем ирригации и сельского хозяйства можно отделить от политизированных каналов, был чрезвычайно важным шагом.

Взаимное доверие и взаимодействие стали результатом того, что фермеры организовывались сначала на низовом уровне и лишь затем — в большие группы. Формальные организации на уровне распределительных каналов не создавались фермерами по единой, внешне авторизованной модели. Наконец, фермеры организовались на четырех взаимодополняющих уровнях и получили признание и поддержку. Самым главным является то, что фермеры увидели: впервые к их предложениям ирригационные чиновники относятся серьезно и уже есть определенные результаты.

Проект Гал Ойя демонстрирует, как внешние агенты могут помочь присваивателям преодолеть порочные стимулы, приводящие к субоптимальным результатам, даже если традиции взаимного недоверия и вражды поддерживались в течение нескольких поколений. Если основные участники, имеющие противоположные позиции, не смогут одновременно увидеть необходимость серьезных изменений в структуре стимулов, стоящих перед всеми ними, то такие проблемы могут стать нерешаемыми «изнутри» ситуациями[181]. Размер внешнего вмешательства не должен быть ни большим, ни дорогим. Также не обязательно долго держать «в поле» большое количество катализаторов. Для того чтобы программы, подобные этой, были успешными, и фермерам, и чиновникам-ирригаторам нужно признать созданные фермерские организации легитимными и постоянными инструментами для борьбы с долгосрочными проблемами, связанными с управлением и менеджментом любой сложной ирригационной системы[182].

Нестабильность прибрежного рыболовства Новой Шотландии

Примеры, которые рассматривались ранее, проиллюстрировали некоторые из проблем, затрудняющих для присваивателей ОР разработку эффективных правил для ограничения доступа к ресурсу и его использования. Теперь я хотела бы обратиться к другому типу проблем — проблемам нестабильных институций ОР. Некоторые нестабильные институции, разработанные присваивателями ОР, все еще эффективно используются. Однако эти институции существуют в более широком окружении, что делает сомнительным их дальнейшее использование и эффективность.

Восточное побережье Канады усеяно маленькими рыбацкими поселками, где рыболовство было основным видом экономической деятельности не одно поколение. Во многих поселках, особенно тех, что в Новой Шотландии и Ньюфаундленде, рыбаки разработали собственные правила, чтобы регулировать использование прилегающих рыболовных угодий. Эти локальные системы правил контролируют, кто может заниматься рыболовством и как местные рыболовные угодья распределяются между рыбаками, использующими различные технологии. В некоторых случаях рыбаки создали системы лотереи для распределения лучших мест для установки ловушек или сетей[183]. Местные правила, которые были разработаны для одного из поселков Новой Шотландии, довольно подробно описал Энтони Дэвис (Anthony Davis, 1984) для поселка, который он называет «Порт Ламерон Харбор» («Port Lameron Harbour»).