Элинор Остром – Управление общим. Эволюция институций коллективного действия (страница 47)

В этой засушливой зоне количество осадков составляет 50–75 дюймов в год, что является значительным количеством по сравнению со средним показателем по Валенсии (Испания), где он составляет 10 дюймов, и по Лос-Анджелесской агломерации — 14 дюймов в год. Тем не менее, по сравнению с другими тропическими районами, 50–75 дюймов — это мало. Более того — осадки в основном выпадают в период с октября по декабрь, и тогда сухие русла превращаются в бурные реки. Но все снова пересыхает через несколько дней (Gunasekera, 1981). Есть незначительный сезон дождей в апреле и мае. Оросительные системы, восстановленные британцами, были довольно примитивными структурами, с небольшим количеством регулирующих шлюзов или ворот. Когда сезон дождей заканчивается, осадки сохраняются благодаря дамбе. Количество воды в резервуаре и определяет количество земель, которые могут быть безопасными для культивации в следующем сезоне. Для небольших резервуаров площадь земель, покрытых водой, примерно равнялась площади потенциально орошаемых земель.

Административные структуры, основанные британцами, были разработаны для системы, связанной с выделением небольшими порциями воды, сохраненной во время одного из дождливых сезонов, из мелких танков. В течение следующего сезона дождей вода опять накапливается за дамбой и снова используется. Фермеры во всей системе должны быть готовы использовать воду в течение короткого периода времени, ибо в противном случае они потеряют возможность посадить культуры на этот сезон[167]. Во время британского правления Департамент ирригации называл фиксированные даты сброса воды; чтобы обеспечить время для двух урожаев и для работы по техническому обслуживанию дамб и каналов; они должны быть неизменными ежегодно. Понятие фиксированной даты было связано с «…общим мнением британских чиновников-ирригаторов о том, что схемы должны действовать согласно стандартным программам, чтобы на них как можно меньше влияли события и лица» (Harriss, 1977, p. 367).

С 1920 по 1958 год системой Киринди Ойя руководили дуальные исполнительные структуры. Теоретически ответственность за поддержание танков, главного канала и распределения воды в танки из реки лежала на Департаменте ирригации. Подчиненный сотрудник ответственного директора по ирригации был единственным человеком с полномочиями поручить надзирателю за системой орошения выпустить воду из танка в 10-километровый основной канал. Два «наблюдателя», или «водовыпускные рабочие», отвечали за открытие или закрытие главных ворот (из простых досок) в 11 основных подканалов и за отчетность о состоянии основных каналов. Эти должностные лица получали фиксированную заработную плату от Департамента ирригации.

Иная сфера ответственности начиналась на уровне фермерских полей. Там нижайшим чиновником был vel vidane. В прежние времена британского колониального правления эта должность была знаковой и предоставляла значительные полномочия и престиж[168]. Поскольку многие земледельцы были арендаторами, они не принимали участия в выборах vel vidanes, которые своим назначением были обязаны в первую очередь крупным землевладельцам. Vel vidanes отвечали за отчетность о прогрессе в земледелии и могли применять санкции к земледельцам, которые не пользовались водой в соответствии с правилами, согласованными с землевладельцами. Их платой была доля урожая земледельцев. «В теории vel vidanes были инструментом быстрого дисциплинирования, уполномоченным обеспечивать сохранение водных ресурсов путем применения кодекса, в котором было заложено автоматическое наказание за любую деятельность, приводящую к расточительству воды, такую как плохое выравнивание полей» (Harriss, 1977, p. 369). Тем не менее, практика менялась от одной системы к другой. Некоторые были «…под воздействием больших земельных контролеров, поэтому выполнение ими своих обязанностей часто было вялым и предвзятым» (Harriss, 1977, p. 369). А некоторые vel vidanes были известны своими энергичными усилиями с целью наложить строгие и справедливые наказания, хотя они и избирались на местном уровне, vel vidanes были ответственными перед ассистирующим агентом правительства (assistant government agent — AGA), который работал на Налоговый департамент. Информация о состоянии посевов сообщалась «наверх» от vel vidanes — к AGA.

Нехватка воды случалась довольно часто. Значительный конфликт разворачивался между Налоговым департаментом, который хотел спасти посевы, и Департаментом ирригации, стремившимся к регулярному графику и установленному времени для технического обслуживания дамбы и каналов. AGA из Налогового департамента регулярно требовали задержки в сроках подачи воды, чтобы предотвратить гибель первого урожая, что привело бы к снижению налоговых поступлений с этой земли. Следствием ее было отсутствие второго урожая в значительное количество лет и кумуляционное ухудшение технического обслуживания системы. Кроме того, конфликтом между двумя учреждениями могли манипулировать крупные землевладельцы, которые играли на озабоченности AGA скорее земледелием, чем обслуживанием, и на несколько большей заинтересованности Налогового департамента.

Джон Харрисс сообщает, что эта система могла заработать, когда сильный AGA считал земледелие приоритетом. Один из AGA в начале 1920-х годов был весьма успешным:

Он был способен противостоять давлению крупных землевладельцев и осуществлял свои полномочия беспощадно, учитывая задержки в земледелии, но также манипулировал системой vel vidane для обеспечения оптимального использования имеющихся водных ресурсов, предлагал положительные стимулы для своевременной землеобработки, поскольку система все же предусматривала организацию и определенный мониторинг всего процесса.

Vel vidanes получали как плату определенную долю собранного урожая, а не фиксированную сумму. Соответственно, если координация процесса сопровождалась предсказуемостью водоснабжения, то были веские мотивы для обеспечения дисциплины среди фермеров, что гарантировало бы достижение успешного сбора двух урожаев в год.

В течение первого десятилетия независимости британская система оставалась существенно неизменной. В 1958 году ее изменило национальное правительство, которое пыталось сделать систему более демократичной. С Налогового департамента сняли всякую ответственность за земледелие, и в конце-концов его функции взял на себя Аграрный департамент (Department of Agrarian Services), который за ирригационным менеджментом в крупных проектах непосредственно не наблюдал, хотя и отвечал за контроль и оказание помощи малым проектам. Vel vidanes заменили административными секретарями (govimandala sewakas) в новосозданных комитетах земледелия. Сначала в «водных встречах», которые проводились на каждом канале, приняли участие все зарегистрированные земледельцы, а не только собственники земельных участков. Они избрали Комитет земледелия сроком на три года. Каждый Комитет земледелия проводил отдельные встречи для установления своих агрономических дат для каждого сезона года[170]. Такой порядок значительно повысил гибкость системы, но снизил уровень координации между ирригационными каналами, которая была возможна во времена, когда Налоговый департамент нес ответственность за вопросы земледелия в рамках всей системы в целом. Из-за неизолированости большинства каналов частая подача воды в течение длительного сезона, в отличие от нескольких коротких периодов, приводит к большим потерям воды.

Административный секретарь отвечал за обеспечение соблюдения правил использования водных ресурсов, но имел меньше полномочий, чем vel vidanes. Он получал жалованье из фиксированных денежных сумм, которые взимались за каждый акр земли каждого канала, независимо от того, обрабатывались эти земли или нет. Следовательно, стимулы административного секретаря отличались от стимулов vel vidanes: формально он уже не был обязан своей должностью небольшой группе крупных землевладельцев; имел меньше полномочий, чем vel vidanes и получал определенную сумму независимо от того, насколько неэффективно распределялась и использовалась вода. В то же время он зависел от того, довольны ли были фермеры в зоне его ответственности, поскольку его могли и не выбрать снова. Кроме того, административный секретарь уже не был непосредственно подчинен внешним агентствам касательно трудовой деятельности или предоставления информации о состоянии сельскохозяйственных культур или ирригационных работ.

В Киринди Ойя крупные землевладельцы часто захватывали основные должности в некоторых комитетах земледелия и получали особые привилегии, связанные с распределением воды, за счет внутреннего воздействия или путем поиска внешнего политического вмешательства. В Департаменте ирригации за развитие и правой, и левой частей Киринди Ойя стал ответственным один технический ассистент. Он имел в подчинении одного надзирателя за оборудованием и двух работников для подачи воды — это вряд ли достаточная рабочая сила для того, чтобы контролировать 11 основных точек, много мелких и оросительную деятельность на более чем 2500 акрах земли (Harriss, 1977, p. 371).

По сути, на уровне каналов система должна была работать без услуг координаторов. Работники по подаче воды должны были лишь открывать и закрывать ворота и докладывать о повреждениях. Они не могли физически ограничивать количество воды, которую получала любая группа фермеров. Фермеры легко блокировали каналы и принудительно направляли воду на свои поля. Споры между ирригаторами иногда решались с применением насилия. Фермеры, которые получали пользу от несанкционированного блокирования каналов, не встречали противодействия со стороны своих соседей, которые от этого страдали (Harriss, 1977, p. 374).