Элинор Остром – Управление общим. Эволюция институций коллективного действия (страница 42)
В обоих процессах отдельные лица сравнивают ожидаемые выгоды и затраты на установку набора «статус-кво»-правил по сравнению с измененным набором правил. Итак, чтобы объяснить институциональные изменения, необходимо изучить, как участники тех видов деятельности, в которых предлагаются изменения в правилах, будут рассматривать перспективы чистой прибыли при сохранении «статус-кво»-правил по сравнению с каким-либо типом изменений. В разделе 6 я разовью эти идеи дальше и представлю рудименты теории институциональных изменений, которые можно применить к изменению правил, структурирующих ситуации коллективного или оперативного выбора. Однако прежде чем это сделать, важно изучить случаи неудач, которые обсуждаются в главе 5, чтобы и эти предположения могли опираться на информацию о ситуациях, в которых участники не преуспели в изменении своих институций.
5. АНАЛИЗ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫХ НЕУДАЧ И СЛАБОСТЕЙ
Вышеприведенные эмпирические случаи были историями успеха. Представить примеры успеха очень важно, учитывая презумпцию неудачи, характерную для политической литературы. Теперь пришло время рассмотреть несколько случаев прямой неудачи и случаев, в которых институции, созданные присваивателями, находятся в нестабильном состоянии.
Наряду с Аланией в Турции, где рыбаки смогли создать свой собственный свод правил для регулирования прибрежного рыболовства, есть два других района промысла, рыбакам которых не удалось создать эффективные системы правил, — Бодрум и Измирский залив. Оба района страдают от серьезных проблем перенаселенности и распыления ренты. В Сан-Бернардино, штат Калифорния, подземные откачиватели по-прежнему сталкиваются с условиями овердрафта даже после начала судебного разбирательства и создания специального округа. Описанные в разделе 4 институциональные механизмы, примененные к региону, а не к бассейну, не сработали настолько эффективно, хотя и помогли решить проблемы ОР прилегающих бассейнов.
В другой части света рыбаки Шри-Ланки, которые разработали оригинальную ротационную систему доступа к прибрежным рыболовным угодьям, не смогли обеспечить соблюдение дополнительных правил для предотвращения проникновения новых присваивателей. В условиях неопределенности система ротации и дальше рискованна для всех участников. Из-за чрезмерного количества присваивателей прибыль, получаемая местными рыбаками, постепенно снизилась, а ренты распылились[157].
Во внутренних районах Шри-Ланки центральные органы власти и страны-доноры вложили крупные суммы в реконструкцию основных ирригационных систем. Чтобы успешно функционировать, эти системы требуют активного сотрудничества со стороны фермеров для планирования использования водных ресурсов, дабы свести к минимуму потери. Национальная власть меняла административные структуры этих систем несколько раз, но сотрудничества с фермерами в реализации правил распределения воды для сведения к минимуму чрезмерного использования так и не получилось. Опыт Шри-Ланки (нежелание сельхозпроизводителей инвестировать время и усилия для повышения производительности системы централизованного управления) повторяется в самых разных формах во всей Южной и Юго-Восточной Азии. Централизованные усилия по реформированию структуры системы в некоторых случаях привели к углублению проблем. Впрочем, экспериментальный проект по организации фермеров «с нуля», без организационного плана, решил проблему в пределах одной большой ирригационной системы Шри-Ланки.
Последний случай, который мы рассмотрим, пока не является неудачей. Это пример локально разработанных правил, регулирующих доступ и использование прибрежных рыболовных угодий, но они не признаются национальными органами власти как законные и эффективные. В провинциях Новая Шотландия и Ньюфаундленд многие местные деревни разработали свои собственные правила для определения, кто может использовать местные рыболовные угодья и как следует добывать улов. Недавно канадское национальное правительство стало активнее участвовать в регулировании рыболовства вдоль восточного побережья Канады. Оно пытается выработать единую политику для всего побережья. Однако на этом берегу есть два очень отличающихся вида рыболовства:
1) глубоководный промысел, являющийся ОР с открытым доступом;
2) прибрежное рыболовство, для которого местные рыбаки установили неформальные правила, контролируя доступ и использование.
Потребность в крупномасштабных правительственных учреждениях, которые могут ограничить доступ к глубоководному рыбному промыслу, действительно есть. Но нежелание национальных властей развивать вложенные, «матрешечные» системы правил, опираясь на опыт многих поколений рыбаков, которые прекрасно знают собственные рыболовные угодья, может уничтожить набор эффективных институций ОР, не предложив разработки эффективных альтернатив.
Два примера турецких рыболовных угодий с продолжающимися проблемами ОР
Бодрум расположен примерно в 400 км к западу от Алании на берегу Эгейского моря. Рыбаков-присваивателей от рыболовства Бодрума гораздо больше, чем в Алании. В 1983 году в рыболовных угодьях Бодрума было 100 небольших лодок со стационарными моторами, 11 траулеров, 2 сейнера-«кошелька» и 9 донных сейнеров, на которых работало около 400 рыбаков
Быстрый финансовый успех траулеров приманивал других заниматься местным рыбным промыслом, пока доходы от флота в целом не стали меньше, чем расходы на промысел. Как указывал Беркес, Бо-друм является «хрестоматийным примером распыления ренты в рыбном промысле»
В 1970-х местный рыболовный кооператив безуспешно пытался уладить конфликты между рыбаками на небольших лодках, рыбаками-новичками и траулерами. Но к 1983 году этот кооператив исчез. Сейчас за общие рыболовные угодья конкурируют шесть групп рыбаков с разными интересами:
(1) мелкие прибрежные рыбаки, (2) крупные участники, в том числе траулеры и сейнеры, (3) полупрофессионалы, которые ловят рыбу сами и иногда продают излишки, (4) большое количество неквалифицированных рыболовов-спортсменов, (5) рыбаки-гарпунщики, которые имеют лицензии на вылов губки, но также продают рыбу на открытом рынке, (6) операторы чартерных судов, которые рыбачат для кормления своих клиентов, а иногда продают излишки.
Аналогичная проблема существует в Измирском заливе — это большое рыболовное угодье дальше на север на побережье Эгейского моря. В 1983 году в этом районе жили 1800 рыбаков. Они использовали 700 малых судов со стационарными моторами, 30 донных сейнеров и 27 сейнеров-«кошельков». Структура подгрупп в Измире является такой же, как и в Бодруме, но осложняется тем, что Измир — большой город (агломерация с населением свыше 1 млн) с высоким спросом на свежую рыбу. Как результат — чрезмерный вылов, при котором слишком много рыбаков вылавливают слишком мало рыбы каждый.
Траулеры в Измире не были проблемой. Таким судам трудно работать в условиях высокой плотности, а турецкая береговая охрана активно патрулирует основную акваторию залива. Эта проблема ОР возникла из-за ряда факторов: возможность быстрого получения экономической выгоды, большое количество рыбаков, внутреннее разделение рыбаков на отдельные подгруппы с противоположными интересами, а также отсутствие всеобъемлющего институционального механизма, в рамках которого могли быть разработаны местные правила и механизмы разрешения конфликтов. В Измире есть два больших рыболовных кооператива, но они представляют разные подгруппы рыбаков. Рядом работают несколько других рыболовных кооперативов, но они также представляют различные подгруппы. Каждая группа имела конфликты «…по крайней мере с одной другой группой, а в некоторых случаях — и больше, чем с одной». Итак, «… отсутствуют какие-либо оперативные правила распределения рыбы, которые бы уменьшили конфликты или ограничили скученность»
Общую институциональную установку в Турции можно охарактеризовать как «невмешательство». Национальное законодательство требует от рыбаков наличия лицензии, но количество лицензий не ограничивает. Было введено ограничение на рыболовство в период нереста и на оборудование, которое может использоваться. Также были сделаны попытки отделить прибрежное рыболовство от собственно морского запретом траулерам вести промысел в пределах трехмильной морской зоны и в пределах заливов, учреждение, ответственное за установление правил рыболовства (министерство сельского хозяйства), не имеет агентов для обеспечения соблюдения этих правил, Следить за соблюдением правил должна береговая охрана, сельская полиция и министерство внутренних дел, Итак, причинами неудачи в Бодруме стали несоблюдение правила трехмильной зоны (за исключением крупных заливов), а также финансирование и поощрение новых траулеров. Невозможность рыбаков в Измирском заливе и в Бодруме самоорганизоваться для предотвращения распыления выгод нельзя объяснить какой-либо одной причиной. Внутри них были большие группы с крайне неоднородными интересами и временными горизонтами планирования. С учетом различных используемых технологий, любые правила, которыми определялись ограничения использования ОР, применялись для получения преимуществ одной подгруппы перед другой, а не для пользы всех одинаково. Расходы на преодоление разногласий в размерах и неоднородности — существенны. При политическом режиме, который не предоставляет площадок для удешевления расходов и достижения выполнимости соглашений, компенсировать потенциально высокие затраты на самоорганизацию очень трудно.