Элинор Остром – Управление общим. Эволюция институций коллективного действия (страница 30)

Если люди собираются придерживаться правил в течение длительного периода, то должен быть какой-то механизм для обсуждения и принятия решения о том, что является нарушением. Если позволить некоторым людям схитрить, отправив менее трудоспособных рабочих в назначенный рабочий день, другие будут считать себя обманутыми, если они будут делегировать сильных рабочих, которые могли бы использовать это время для производства своих частных, а не общих благ. Если в течение длительного времени для выполнения работы, требующей труда сильных взрослых, будут делегироваться только дети и старики, система сломается. Если люди, которые непреднамеренно ошибаются или сталкиваются с личными проблемами, иногда мешающими им следовать правилам, не будут иметь доступ к механизмам восполнения нехватки производительности приемлемым способом, то правила начнут считаться несправедливыми, и, соответственно, уровень соблюдаемости может снизиться.

Хотя наличие механизмов урегулирования конфликтов не гарантирует, что присваиватели сохранят прочные институции, но трудно представить, как любые сложные системы правил можно было бы сохранить с течением времени без таких механизмов. В случаях, оговоренных ранее, такие механизмы иногда совершенно неофициальны, а избранные лидеры являются также основными решателями конфликтов. В некоторых случаях, таких как испанские huertas, конфликтный потенциал из-за очень ограниченных ресурсов настолько велик, что на протяжении веков постоянно действовали налаженные судебные механизмы.

На право присваивателей создавать их собственные институции не должна посягать внешняя власть.

Присваиватели часто разрабатывают свои правила, не создавая для этого официальных правительственных юрисдикций. Во многих местах прибрежного рыболовства, например, местные рыбаки разрабатывают детализированные правила, определяющие, кто может заниматься рыбной ловлей и какое оборудование можно использовать. При условии, что внешние правительственные чиновники хотя бы минимально признают законность этих правил, рыбаки могут следить за их соблюдением сами. Но если внешние правительственные чиновники презюмируют, что только они имеют право устанавливать правила, то местным присваивателям будет очень трудно поддерживать регламентированию правилами ОР в долгосрочной перспективе. В ситуации, когда кто-то хочет обойти правила, созданные рыбаками, он может обратиться к внешнему правительству и добиваться отмены местных правил. В разделе 5 рассматриваются несколько случаев, когда этот принцип проектирования не выполняется.

Присвоение, снабжение, мониторинг, принудительное исполнение решений, разрешение конфликтов и управленческая деятельность должны быть организованы на нескольких уровнях «вложенных» институций.

Все более или менее сложные, устойчивые, долговременные ОР удовлетворяют условия этого последнего принципа проектирования. В испанских huertas, например, ирригаторы организованы на основе трех или четырех уровней вложенности, которые, в свою очередь, также вложены в местные, региональные и национальные юрисдикции. В филиппинской федерации ирригационных систем есть два разных уровня. Проблемы, с которыми сталкиваются ирригаторы канала третьего уровня, отличаются от проблем большой группы, которая совместно использует канал второго уровня, а эти, соответственно, отличаются от проблем, связанных с управлением базовыми работами, которые влияют на всю систему. Создание правил на одном уровне без создания правил на других уровнях будет продуцировать неполные системы, которые не смогут просуществовать в течение длительного времени.

В последней части этого раздела определен набор принципов проектирования, которые характеризуют долговременные, устойчивые институции ОР, описанные в первой части. Кроме того, я попыталась разобраться, почему люди, используя институциональные механизмы, которые характеризуются такими принципами проектирования, будут мотивированы самовосстанавливать эти институции со временем и поддерживать свои ОР. Эти принципы проектирования будем продолжать рассматривать в продолжении данного исследования. В следующем разделе рассмотрим, как люди основывают для себя новые институции, призванные решать проблемы ОР.

4. АНАЛИЗ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫХ ИЗМЕНЕНИЙ

В предыдущем разделе я изучала институции управления ОР, в которых присваиватели сконструировали управленческие системы, долго просуществовавшие в неопределенных и меняющихся природных условиях, хотя особые проблемы, возникающие в управлении горными территориями, отличаются от проблем управления ирригационными системами, однако все эти долговременные, прочные институциональные механизмы имеют много общего, Такие примеры наглядно демонстрируют пригодность (но отнюдь не вероятность) надежных самоуправляемых институций для управления в сложных ситуациях ОР, однако происхождение этих систем затерялось во времени, Невозможно реконструировать, как именно ранее первичные присваи-ватели швейцарских альпийских лугов, горных лесов Японии, испанских huertas или филиппинских zanjeras разрабатывали правила, которые «выжили» в течение последующих больших периодов. Мы не знаем ни тех, кто выдвигал различные предложения или оппонировал им, ни что-либо о процессе самоизменений.

Исследования о происхождении институций должны решить проблему поставки, изложенную в разделе 2. Как указывает Бейтс (Bates, 1988), наличие коллективных выгод от создания новых институций — уже сама по себе коллективная дилемма второго порядка. Предлагаемая новая институция «является предметом именно тех стимулирующих проблем, на решение которых она направлена» (Bates, 1988, p. 395). Возникает много вопросов. Сколько участников было задействовано? Какая внутренняя структура их группы? Кто был инициатором действий? Кто оплатил расходы на институциональную деятельность? Какую информацию о своем состоянии имели участники? Какие были риски и возможности различных участников? Какие большие институции использовали участники в создании новых правил? На эти вопросы редко найдешь ответы в многочисленной литературе, в которой описывается поведение в рамках текущих институциональных механизмов. Как только набор правил внедрен, стимулы присваивателей становятся совершенно отличными от тех, которые они имели, сталкиваясь с серьезными проблемами присваивания или недостаточного снабжения.

В этом разделе исследуется происхождение совокупности институций управления несколькими подземными бассейнами, расположенными под территорией Лос-Анджелеса. Мы с Луисом Уэшлером провели здесь масштабные «полевые» исследования в конце 1950-х — начале 1960-х годов, когда там происходило много изменений (Е. Ostrom, 1965; L. Weschler, 1968). Посещали заседания, читали внутренние меморандумы, брали интервью у участников — и все это, чтобы получить информацию о стратегии производителей подземных вод при создании добровольных ассоциаций, ведении судебных тяжб, определении специальных районов, а также при создании сложной государственно-частной управленческой системы ддя регуляции их бассейнов. В последнее время Уильям Бломквист (William Blomquist, 1987а, 1988а-е) расширил количество изученных подземных бассейнов и обновил информацию. Поэтому мы неплохо понимаем процессы в этих бассейнах грунтовых вод, связанные с изменением правил, и при этом прошло достаточно времени, чтобы делать выводы о стабильности и эффективности полученных результатов в использовании таких правил регулирования. В этом разделе рассмотрим процесс изменения правил в трех бассейнах (Реймонд (Raymond), Западный (West) и Центральный (Central)), которые ключевым элементом трансформации их ситуаций по урегулированию прав на водные ресурсы определили переговоры[105]. Карта территории приведена на рисунке 4.1.

Соревнования за подземные воды

Реки и ручьи, стекающие с гор вокруг нынешнего Лос-Анджелеса и его окрестностей, в раннюю геологическую эпоху нанесли широкие и глубокие полосы песка и гравия, которые затем частично пере-крылись плотными слоями глины. Сейчас бывшие русла реки — это глубокие водоносные наслоения, которые можно рассматривать как подземные резервуары. Пополняются они дождями, которые выпадают в предгорьях и верхних долинах, и, по меньшей мере, выпадением осадков и дренажем на плоской прибрежной равнине.

Рис. 4.1. Подземные бассейны грунтовых вод, расположенные на южном побережье Калифорнии.

В полупустынных регионах, таких как Лос-Анджелес, бассейны подземных вод чрезвычайно важны для использования с системами поверхностного водоснабжения. Во-первых, это источники недорогой и качественной воды (по сравнению с расходами на импорт воды на большие расстояния). В 1985 году Кооператив по водоснабжению Южной Калифорнии (Metropolitan Water District) взимал $ 240 за акро-фут (объем, который может покрыть один акр земли слоем в 1 фут воды) — это оптовая цена на привозную воду из Северной Калифорнии и из реки Колорадо. Стоимость добытой подземной воды в районе Лос-Анджелеса составляет в среднем $ 134 за акро-фут — экономия более $ 100 за акро-фут. Если бы 282 458 акро-футов подземных вод, которые были выкачаны в 1985 году из трех бассейнов, рассматриваемых в этом разделе, заменили поверхностными водами, то ежегодно вода стоила бы промышленным потребителям, городским домашним хозяйствам и ирригаторам минимум на $ 28 млн больше[106].