Елена Ясиновская – Цифровая трансформация государственного управления. Датацентричность и семантическая интероперабельность (страница 8)
По мере распространения в государственных учреждениях ИКТ-технологий становится возможным развитие сферы государственных услуг для граждан и бизнеса в направлении интегрированного предоставления услуг тесно взаимодействующими министерствами и ведомствами, т. е. переход к модели объединенного правительства (Joined-Up Government). Исследование стадий перехода к объединенному правительству [37] и опыта его создания во многих странах [62] говорят о том, что интеграция министерств и ведомств происходит по мере становления объединенного правительства в результате:
• демонтажа межведомственных информационных барьеров;
• перехода к совместному использованию информации и единых моделей данных;
• плотной координации совместной деятельности по выполнению государственных функций.
Успех этой интеграции имеет решающее значение для улучшения различных аспектов деятельности правительства – от борьбы с терроризмом до многоканального предоставления услуг гражданам и бизнесу. В основном интеграция министерств и ведомств осуществляется в рамках так называемых блоков правительства – силового, социально-экономического и др.
В «Обследовании э-правительств ООН: от э-правительства к связанному руководству» (2008) [58] специальное внимание было уделено тому, как государственные органы трансформируют «свои операции для перехода от ориентации на системы к сетевой ориентации с точки зрения их25 структуры, функционирования, умений и навыков, культуры и управления»26.
Интегрированная система государственного управления, которую по аналогии с сетевой экономикой (Networked Economy) называют
«Сетевое правительство» (Networked Government)27, «вырастает» из объединенного правительства за счет перехода госучреждений на:
• взаимодействие с гражданами и бизнесом в социальных сетях;
• предоставление гражданам и бизнесу открытых государственных данных;
• применение краудсорсинга при разработке и обсуждении различных государственных проектов (в том числе законотворческих инициатив).
Открытые данные – один из основных инструментов, обеспечивающих прозрачность и подотчетность деятельности правительства. А их «повторное использование и бесплатное распространение содействует созданию бизнеса и развитию инновационных услуг, ориентированных на гражданина»28. Открытость данных существенно влияет на рост инноваций, поскольку разработчики создают такие приложения, которые «используют государственные данные самым неожиданным образом» [43].
В соответствии с определением открытости (Open Definition), которое было дано в 2005 году29, открытость данных «означает, что любой может получить к ним доступ, модифицировать и совместно использовать для любых целей».
Для государственных данных необходимо подчеркнуть разницу между публичными и открытыми, поскольку зачастую эти два понятия смешиваются. Разница заключается в том, что использование публичных данных определяется законом: доступ к ним можно получить, например, по специальному запросу. Суть открытых данных в обратном: данные должны быть опубликованы в интернете еще до того, как кому-то понадобятся. Восемь основных принципов открытых
1. Полнота.
2. Первичность.
3. Своевременность.
4. Доступность.
5. Пригодность к машинной обработке.
6. Отсутствие дискриминации к доступу.
7. Отсутствие проприетарных форматов.
8. Лицензионная чистота.
Затем, в процессе появления стратегических и концептуальных документов различных организаций, например [55], было добавлено, что открытые данные должны быть предоставлены онлайн на бесплатной основе, постоянно доступны и задокументированы, должны быть безопасными и доверенными, а также предназначаются для дальнейшего использования в различных приложениях, полезных потребителю.
В январе 2009 года вышел в свет президентский меморандум, касающийся прозрачности данных и открытого правительства США [57], а в 2013 году OMB утвердил политику открытых данных (White House Memorandum on Open Data Policy) [61], определившую управление информацией как активом.
В настоящее время открытые данные стали неотъемлемой частью электронного правительства множества стран и представляются на государственных порталах открытых данных, а в Евросоюзе создан единый портал, объединяющий открытые данные стран – участниц ЕС31. В обзоре ООН за 2016 г. [59] на основе анализа успехов развития э-правительств за последние 7 лет сделан вывод о том, что открытые данные способствуют устойчивому развитию стран.
Россия также не осталась в стороне от внедрения принципов открытых данных и расширения участия граждан в процессах государственного управления. С 2012 года функционировала [24н] Правительственная комиссия по координации деятельности открытого правительства. Организация ее работы Указом Президента РФ была возложена на М. А. Абызова [50н], который был назначен Министром по координации работы «Открытого правительства» Российской Федерации. В центре внимания комиссии находились вопросы создания и реализации новых для России механизмов взаимодействия органов власти с гражданским обществом, общественными объединениями и предпринимательским сообществом. Формирование таких механизмов было направлено на вовлечение в процессы сбора и анализа информации, обсуждения и выработки решений значительного количества людей, представляющих различные точки зрения, интересы и обладающих разным горизонтом планирования.
Впоследствии, в 2013 г., руководство и координация деятельности ФОИВ по нормативному обеспечению создания открытых государственных данных были поручены Минэкономразвития России32.
Поскольку открытые данные подразумевают доступ к информации в электронном виде, правильнее было бы говорить об «открытом электронном правительстве». Это следует, в частности, из отчета о результатах пилотного проекта ЕС по сопоставительному анализу нескольких европейских э-правительств «Измерение потенциала э-правительства в целях продвижения в Европе открытого правительства и прозрачности» [1]. Не каждое электронное правительство является открытым, но
Действительно, старые «бумажные» технологии государственного управления делают открытость правительства гражданам и бизнесу чрезвычайно дорогостоящим делом, и потому ни одно «бумажное» правительство не стало открытым, за исключением, возможно, таких «микрогосударств», как Монако или Люксембург. Поэтому далее, когда мы будем для краткости говорить «открытое правительство», всегда будет иметься в виду открытое электронное правительство33.
В Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти [47н] справедливо отмечается, что информационное общество «может эффективно и поступательно развиваться исключительно на основе взаимодействия государства, предпринимательского сообщества и гражданского общества и на принципах свободного и равного доступа к информации и знаниям. Сформировать информационное общество невозможно силами одних только органов государственной власти, а также исключительно путем создания информационной и телекоммуникационной инфраструктуры, развивая соответствующие сервисы в различных областях общественной жизни. Вовлечь институты гражданского общества в совместную работу по формированию и развитию информационного общества возможно при условии проведения качественных изменений в деятельности федеральных органов исполнительной власти, построенных на принципах открытости».
С точки зрения предоставления услуг гражданам и бизнесу система открытого правительства имеет такие компоненты, как открытый регион, открытое министерство и открытые данные34. Для первых двух компонентов определены [5н] обязательные требования к их реализации, которые непосредственно воплощаются на соответствующих сайтах регионов, а также федеральных, региональных министерств и ведомств. Для открытых данных также специфицированы общие требования – как по составу, так и по представлению. Кроме того, для вовлечения граждан в процессы выработки государственных решений по содержанию проектов законов, инициированных государством, и по разработке законов, инициируемых гражданами, создан специальный единый портал для размещения проектов законов и их обсуждения35, а также сайт для сбора подписей граждан за запуск той или иной законодательной инициативы36.
Открытые данные могут просто скачиваться с государственных и муниципальных сайтов и обрабатываться на компьютерах как российских, так и всех других русскоязычных пользователей. Для сопоставительного анализа информационной открытости федеральных и региональных органов власти с 2011 года использовалась разработанная Минэкономразвития России методика мониторинга [3н]. Динамика повышения открытости министерств и ведомств публикуется в рамках стандарта открытости37.
Таким образом, открытые данные постепенно становятся обязательным атрибутом веб-сайтов органов государственного и муниципального управления в Российской Федерации38, обеспечивая базу для реализации принципов информационной открытости, понятности, вовлеченности гражданского общества, подотчетности органов власти. Так, планом мероприятий «Открытые данные Российской Федерации» на 2015–2016 гг. было предусмотрено раскрытие федеральными органами исполнительной власти более 300 новых наборов данных по 27 тематическим направлениям [35н].