Елена Белоусова – Муниципальное право Российской Федерации (страница 6)

2) вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования;

3) формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;

4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5) наименования и полномочия выборных и других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

6) срок полномочий депутатов представительного органа местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных и иных должностных лиц местного самоуправления;

7) виды, порядок принятия и вступления в силу нормативно-правовых актов органов местного самоуправления;

8) основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

9) порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

10) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета и контроля за его исполнением;

11) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Этот перечень является открытым, и в уставе могут быть закреплены и иные положения, имеющие важное значение для организации и деятельности органов местного самоуправления на соответствующей территории. Например, среди них можно назвать такие, как:

– статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;

– гарантии прав должностных лиц местного самоуправления;

– условия и порядок организации муниципальной службы;

– экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;

– вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных народов, казачества, с учетом исторических и иных местных традиций и др.

Помимо уставов муниципальных образований правовой основой осуществления местного самоуправления являются также и иные нормативные правовые акты, принимаемые непосредственно населением, а также органами и должностными лицами местного самоуправления. Среди них правовые акты, принятые на местном референдуме или сходе граждан, правовые акты представительного органа местного самоуправления, акты главы муниципального образования, главы местной администрации, иных органов и должностных лиц местного самоуправления.

Новый Закон 2003 г. установил четкую систему местных правовых актов. В соответствии с ним актами, обладающими наивысшей юридической силой среди местных актов, являются устав муниципального образования и решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан). Им должны соответствовать все остальные муниципальные правовые акты. Представительный орган местного самоуправления в пределах своей компетенции принимает решения, являющиеся нормативными правовыми актами, обязательными к исполнению на территории муниципального образования (например, об утверждении бюджетов муниципальных образований, установлении местных налогов и сборов и т. д.), а также решения по вопросам организации деятельности этого органа, например, регламенты работы представительных органов. Глава муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа (в том случае, если он одновременно занимает должность председателя представительного органа), постановления по вопросам местного значения и по вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных на местный уровень, и распоряжения по вопросам организации работы местной администрации (если одновременно он является главой местной администрации). Председатель представительного органа издает постановления и распоряжения, касающиеся организации деятельности данного органа. Все прочие должностные лица местного самоуправления в пределах своих полномочий издают распоряжения и приказы.

4. Международные правовые акты, содержащие муниципально-правовые нормы, также являются составной частью правовой основы местного самоуправления. Это следует из положений Конституции Российской Федерации (ч. 4 ст. 15), согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Важнейший документ среди них – Европейская Хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы в 1985 г. Россия ее ратифицировала в 1998 г. Однако еще при разработке Конституции 1993 г. и нового законодательства о местном самоуправлении были учтены основные положения Хартии, которые и нашли отражение в российском законодательстве. В их числе:

– признание местного самоуправления в качестве одной из основ демократического общества;

– наделение органов местного самоуправления собственной компетенцией и необходимыми для этого материальными и финансовыми средствами;

– запрет на ограничение компетенции органов местного самоуправления иначе как на основании закона;

– установление порядка изменения местных территориальных границ на основе консультации с органами местного самоуправления либо проведения местного референдума;

– право на судебную защиту местного самоуправления;

– право органов местного самоуправления объединяться с другими органами местного самоуправления в необходимых целях и вступать в международные объединения органов местного самоуправления и др.

Помимо Хартии местного самоуправления организация и деятельность местного самоуправления в России базируется и на других международных актах и прежде всего в сфере прав и свобод человека и гражданина, таких как Всеобщая декларация прав и свобод человека и гражданина от 10 декабря 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г., Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г., Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека 1995 г. и др.

§ 2. Территориальные основы местного самоуправления

Организация и деятельность местного самоуправления неразрывно связана с определенной территорией, в границах которой она и осуществляется. Такой территорией является муниципальное образование. Этот термин впервые был установлен в Федеральном законе 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Согласно ст. 1 этого Закона «Муниципальное образование – городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляются местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления».

В этом определении четко были выделены основные признаки муниципального образования.

1. Территориальные пределы осуществления местного самоуправления. В этих границах могут находиться территории различных видов. Это могут быть:

– отдельные поселения, например, города, станицы, поселки и другие населенные пункты;

– территории, в границах которых может находиться несколько отдельных поселений (населенных пунктов), например, район (уезд), объединяющий в своем составе поселки, деревни, хутора и т. д., сельский округ (волость, сельсовет) и др.;

– часть отдельного поселения, например, район в городе (в крупных городах, имеющих районное деление).

В состав территории муниципального образования входят все земли, расположенные в его границах. Эти земли могут различаться как по форме собственности, т. е. находиться в государственной, муниципальной, частной, смешанной и другой собственности, так и по своему целевому назначению – земли общего пользования, рекреационные земли, сельскохозяйственного назначения; земли, занятые лесами, и т. д.

Однако не всегда вышеперечисленные территории могут рассматриваться как муниципальные образования. Чтобы признаваться таковыми, необходимо наличие и других признаков.

2. Наличие на данной территории муниципальной собственности, местного бюджета и выборных органов местного самоуправления. Это означает, что

– во-первых, население данной территории избирает органы местного самоуправления, юрисдикция которых ограничена соответствующими территориальными пределами и решением вопросов местного значения;

– во-вторых, органы местного самоуправления самостоятельно и от имени населения муниципального образования формируют муниципальную собственность и управляют ею. То есть в границах данной территории существуют объекты, находящиеся в собственности данной территории (ее населения). Это могут быть здания, сооружения, различные предприятия, земли и природные ресурсы, жилой и нежилой фонд и т. д. Муниципальная собственность признается и гарантируется Конституцией РФ наравне с государственной, частной и иными формами собственности;