Екатерина Михайлова – Правосудие в современной России. Том 2 (страница 5)

Несмотря на отсутствие нормативного правового установления института административной юстиции в России в начале XX в., ученые-юристы продолжали дискуссию о необходимости введения специализации в структуре судебной власти и о целесообразности разработки соответствующего административного процессуального законодательства (административного судопроизводства). Итогом первой дискуссии о сущности и перспективах развития российской административной юстиции явилось принятие 30.05.1917 работающим в тот исторический период в России Временным правительством Положения о судах по административным делам[16], которое имело статус закона и должно было вступить в действие с 01.06.1917. Таким образом, сложившиеся в начале XX в. научные представления о сущности и назначении административной юстиции были воплощены в юридическом документе, который на тот период времени получил высокую оценку. Другое дело, что в сложившихся в тот исторический период времени условиях Положение о судах по административным делам фактически не действовало.

Следует отметить, что Положение о судах по административным делам в связи с известными событиями того времени никогда не действовало. Можно в полной мере предположить, что при эволюционном развитии российской истории в начале XX в. стала бы очевидной необходимость создания в России административных судов как полноценных судебных органов, разрешающих административные споры, возникающие в области государственного управления.

Положение о судах по административным делам состояло из пяти разделов:

— I «Об административных судах (общие положения, правовое положение административных судей, служебные права и преимущества, делопроизводство при каждом административном судье)»;

— II «О порядке производства у административных судей и окружных судей»;

— III «О порядке обжалования решений административных судей и окружных судов»;

— IV «О судебных издержках»;

— V «Об исполнении решений административных судей и окружных судов».

В разд. II Положения о судах по административным делам устанавливались: подсудность дел административному суду; статус поверенных (представителей) сторон в административном суде; протесты и жалобы на учреждения и должностных лиц городского, земского и поселкового управления; досудебное производство; слушание дела и решение суда; судебные приказы. Следует особо отметить, что п. 37 Положения о судах по административным делам устанавливал порядок принятия к производству административного суда жалобы (или протеста) «на медленность либо на уклонение от исполнения законной обязанности» должностных лиц. В Положении о судах по административным делам была установлена норма, в соответствии с которой в сложных случаях рассмотрения административными судьями дел могут применяться также правила устава гражданского судопроизводства.

Административная юстиция после 1917 г.

После Октябрьской революции 1917 г. институт административной юстиции не получил практически никакого развития как в теории права, так и в практике государственно-правового строительства. В те годы на фоне политических речей о необходимости предоставления каждому гражданину права преследования любого чиновника в суде[17], а не в административном порядке научные изыскания в области административной юстиции начали сворачиваться, если не считать изданной в Москве в 1925 г. книги М.Д. Загряцкова «Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве»[18] и некоторых других работ[19]. Однако и в те годы тезис о целесообразности разработки советских законов об административных судах поддерживался рядом ученых. По сведениям Д.М. Чечота, в специальной литературе того времени отмечалось, что создание административных судов в РСФСР не противоречило основным принципам, на которых строилась советская юстиция[20].

Что касается фактического содержания законодательства первых лет советской власти в области административной юстиции, то следует сказать о существовании в нем так называемого административного иска. Примечателен факт, что административный иск согласно сообщению известного русского ученого-административиста Н. Карадже-Искрова[21] появился в законодательстве уже в 1917 г., т. е. в рамках советского права. Правда, действие его было ограничено: после введения НЭПа административный иск применялся лишь в сфере аграрных отношений, а сами административные споры рассматривались не судами, а специальными волостными, уездными и губернскими земельными комиссиями; при этом разбирательство дел основывалось в определенной степени на принципе состязательности.

С середины 1920-х и до конца 1930-х годов интерес законодателей и государственных деятелей к проблеме административной юстиции в силу сложившихся политических условий угас. Административно-командная система, сформировавшаяся в стране к концу 1920-х годов, не допускала установления судебных гарантий ответственности государства перед своими гражданами.

Административная юстиция в советский период — с 1940-х до начала 1990-х годов

В конце 1940-х годов проблемы административной юстиции, а именно вопрос о судебном контроле в области функционирования администрации, снова привлекли внимание ученых в связи с разработкой проекта Гражданского процессуального кодекса РСФСР. Предпринимавшиеся в тот период времени попытки кодификации законодательства о судоустройстве и судопроизводстве привели к практическому выделению в структуре гражданско-процессуального законодательства определенной категории дел, при рассмотрении которых суд осуществлял контроль за действиями и решениями органов управления и должностных лиц. К таким делам относились: дела по жалобам на неправильности в списках избирателей; дела, связанные с проверкой законности наложения на граждан административных взысканий за правонарушения; дела о взыскании в государственный бюджет с граждан и колхозов недоимок по налоговым, страховым и другим платежам. В 1950–1960-е годы тематика «административной юстиции» не находила большого интереса ни у законодателей, ни у ученых-юристов. Поэтому каких-либо заслуживающих внимания исследователей фактов развития административной юстиции в данный период не наблюдалось.

Наиболее плодотворно в научном отношении проблема административной юстиции в Советском Союзе (России) исследовалась в 1970–1990-е годы. Одной из главных научных работ, посвященных проблеме административной юстиции, стала книга Д.М. Чечота «Административная юстиция (теоретические проблемы)», вышедшая в 1973 г. в издательстве Ленинградского государственного университета[22]. Д.М. Чечот обосновывал необходимость расширения судебно-правовой защиты в области государственного управления. По его мнению, число административно-правовых споров, подведомственных суду, должно быть увеличено, а рассмотрение жалоб в административных органах следовало ввести в рамки административного процесса, осуществляемого органами по рассмотрению и разрешению жалоб[23].

Ученые высказывали мнение и о больших возможностях, которые заложены «в расширении сферы судебного контроля за административными актами и иными действиями администрации»[24]. Более того, еще в конце 1960-х — начале 1970-х годов авторы научных трудов рассматривали судебный контроль за актами администрации как функционирование административной юстиции[25], хотя еще раньше (в середине 1940-х годов) в России публиковались работы и под таким названием: «В советском праве не может быть административного иска»[26]. Вместе с тем в те же годы утверждалось, что правосудие включает в себя административный процесс, а право судов на рассмотрение административных дел способствует укреплению законности в деятельности органов государственного управления[27]. На необходимость расширения полномочий судов в области рассмотрения жалоб граждан на действия органов государственного управления обращали внимание в середине 1970-х годов. А.Т. Боннер и Д.Н. Бахрах[28]. В.И. Ремнев неоднократно подчеркивал в своих исследованиях актуальность усиления судебного контроля в области административно-правовых отношений[29].

Именно в это время проблемы административной юстиции стали напрямую рассматриваться в контексте теории административного процесса. В пользу самодостаточности административного процесса и его равного статуса по отношению к двум другим видам юридического процесса — гражданскому и уголовному — приводились следующие аргументы: 1) специфика административных споров между гражданами и органами управления, которая характеризуется возникающими при этом административно-правовыми отношениями; 2) равноправное процессуальное положение истца (гражданина) и ответчика в административном процессе (орган управления, должностное лицо); 3) необходимость распространения на административный процесс многих принципов процессуального права, например состязательности, материальной истины, равенства сторон, устности процесса.

Очень краткий экскурс в «историю» исследуемого вопроса позволяет судить о доминировании в теоретических суждениях ученых той поры так называемого широкого подхода к пониманию административного процесса; при этом в основу конструирования административно-процессуальной формы была положена юридическая процедура функционирования исполнительно-распорядительных органов государственной власти. Следовательно, c одной стороны, отстаивались широкий профиль и универсальность гражданско-процессуальной формы, а с другой — отрицалось право на самостоятельное правовое установление административного судопроизводства. И оба подхода не позволяли исследователям того времени выйти «из плена» невероятно устаревших представлений об административно-процессуальной форме.