Екатерина Михайлова – Правосудие в современной России. Том 2 (страница 12)

Административное процессуальное законодательство (административное судопроизводство) будет и в ближайшей перспективе развиваться под непосредственным влиянием юридических новелл из материального административного права. Ведь когда речь идет о порядке рассмотрения административных дел об оспаривании административных актов, то недостатки материального и процедурно-правового регулирования порядка принятия и действия административных актов (по сути, отсутствие Федерального закона «Об административных процедурах») оказывают влияние и на разрешение административных конфликтов, вызванных применением административных актов. В этом смысле авторы правильно развивают идеи об установлении и обеспечении единообразия административноправовой и административно-процессуальной терминологии, критериев оценки законности указанных актов, действий (бездействия) и признания их незаконными (недействительными)[66]. Иными словами, соответствующие положения КАС РФ должны быть усовершенствованы, в том числе посредством формирования надлежащего административно-процедурного законодательства.

Глава 2

Реализация принципа справедливости в административном судопроизводстве

§ 1. Природа административного судопроизводства

Принцип справедливости применительно к административному судопроизводству нашел свое закрепление не закономерно, а случайно. Случайность заключается в законодательной воле, во-первых, на выделение публичного судопроизводства из лона судопроизводства гражданского, а, во-вторых, в закреплении справедливости как принципа административного судопроизводства.

При этом нормативное соседство справедливости с законностью ставит вопрос о соотношении этих принципов. Следует отдать должное законодателю за общий ответ на этот вопрос. Речь идет о правильном применении судом норм права, соответствующем фактическим обстоятельствам дела, в результате которого граждане и организации восстановят свои нарушенные права и свободы (ст. 9 КАС РФ).

Для определения специфики реализации принципа справедливости в административном судопроизводстве требуется, во-первых, определиться с природой публичного судопроизводства в современный период. Во-вторых, уточнить основные параметры принципа справедливости.

Появление в конце XX в. производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, ознаменовало собой новый этап понимания прав и свобод человека. Такое появление признало возможность осуществления публично-правовыми образованиями своей деятельности вопреки правам и свободам участников общественных отношений.

Причина таких изменений носит не столько политический, сколько социальный характер. Речь шла не о том, что ведущая политическая сила того времени в одночасье отказалась от защиты интересов граждан и всего общества, вопреки ее руководящей и направляющей роли. Имеется в виду понимание того, что результаты государственной властной деятельности по объективным причинам могут входить в противоречие с текущей социальной практикой. Риск возникновения таких противоречий и их количество не зависят от политического режима. Аксиоматичен вывод о том, что любое развитие общественных отношений опережает темпы регуляторной деятельности, осуществляемой публично-правовыми образованиями.

Противоречия обостряются не только в их абстрактном видении, но и через призму многочисленных конкретных конфликтов, облеченных в процессуальную форму. Суд имеет дело с проблемами реализации и защиты прав и свобод в конкретном месте, при конкретных условиях и в конкретное время. Именно эти обстоятельства послужили причиной появления возможности в судебном порядке оспорить властные волеизъявления государственных органов и должностных лиц.

В отечественной практике возможность оспаривания результатов государственной властной деятельности была предусмотрена в ГПК РСФСР 1964 г. Впоследствии такая возможность нашла свое развитие в рамках обновленного гражданского процессуального и арбитражного процессуального законодательства.

Формирование процессуальной формы приобрело экстенсивный характер. На первом этапе в рамках действовавших тогда ГПК РФ и АПК РФ их соответствующие разделы определяли общие правила производства по делам, возникающим из публичных правоотношений.

В дальнейшем, произошло нормативное обособление публичного судопроизводства в форме кодифицированного процессуального акта. Но принятием КАС РФ дело не ограничилось. До настоящего времени в его рамках продолжается появление новых процессуальных регламентов разрешения различных административных дел, которые, по мнению законодателя, призваны укрепить процессуальные гарантии судебной защиты прав.

На рубеже XX–XXI вв. такой подход был прогрессивным по той причине, что впервые в отечественной истории заинтересованным лицам был предоставлен подобный комплекс прав, сопровождаемый процессуальными гарантиями. В этом смысле он носил важный символический и мировоззренческий характер.

Символизм заключался в придании формально равного статуса гражданину, организации и представителю мощного государственного аппарата. По крайней мере, в рамках судебного разбирательства.

Мировоззренческое значение появления процессуальной возможности состязания граждан, их объединений с государством заключается в придании судебной защите универсального характера, которая охватывает не только самостоятельные частноправовые требования, подлежащие рассмотрению по правилам гражданского судопроизводства, но такие из них, удовлетворение которых связано с проверкой результатов государственной властной деятельности.

В современный период само по себе наделение гражданина или организации правом на судебное оспаривание результатов государственной властной деятельности нормативного и ненормативного характера недостаточно для реализации конечного субъективного гражданского права.

Еще полтора-два века назад судебный порядок разрешения конфликтов не знал разделения на виды судопроизводства. Общеизвестно то, что уголовный процесс выступал родоначальником процесса гражданского. Представители дореволюционной доктрины полагали, что гражданский, административный и уголовный процессы формируют систему судебного права[67].

В этой связи не следует забывать о циклическом развитии процессуальной формы. Зародившись в Древнем Риме, она начала образовывать многочисленные ответвления (формулы), каждая из которых соответствовала характеру материально-правового требования.

Рецепция римского права в Средние века носила рациональный характер и воспринимала только то, что удовлетворяло текущим потребностям того общества и государства. Формирование централизованных государств требовало выработки унифицированных правил разрешения судами споров, хоть и с некоторым учетом традиций континентального и общего права.

Появление новых поколений прав в результате Французской и Октябрьской революций в целом не изменило подход к процессуальной форме как к универсальному инструменту судебного рассмотрения требований любого характера.

В современный период отечественный цивилистический процесс переживает противоречивые тенденции своего развития, в рамках которых окончательное понимание административного судопроизводства, несмотря на его нормативное обособление, еще не утвердилось.

Т.Е. Абова, которая относилась к числу современников постепенного выделения публичного судопроизводства из гражданского судопроизводства, сомневалась в рациональности подобного обособления по причине отсутствия в тот период не только специального процессуального регламента, но и административных судов[68].

Текущий законодательный подход к административному судопроизводству не дает исчерпывающего ответа на вопрос о его природе, но он может быть получен при обращении к конституционному пониманию прав и свобод, а также к соотношению публичных и частных интересов.

Конституционный подход к правам человека состоит в том, что они представляют высшую ценность, а потому составляют смысл деятельности государства. Поскольку права и свободы для государства носят смысловой характер, постольку административное судопроизводство на фоне гражданского судопроизводства представляет собой вспомогательное средство восстановления и защиты нарушенного права.

Вспомогательный характер публичного судопроизводства, с другой стороны, подтверждается универсальной природой цивилистической процессуальной формы[69], и не предполагает такого дробления правил разрешения судами многочисленных конфликтов, соблюдение которых привело бы к умалению самого права на судебную защиту.

Универсальность определяется здравым смыслом, при котором законодатель устанавливает общие черты разрешения судами споров, а конкретные процессуальные действия определяются судом. Речь идет о перечне лиц, подлежащих привлечению судом к разрешению дела, специфике доказывания по конкретному делу, не говоря уже о судебной оценке доказательств, порядке принятия и исполнения итогового судебного акта.

Публичные интересы, на страже которых стоят все государственные органы, не противоречат пониманию прав и свобод как высшей ценности. Если под публичными интересами понимать результат длительного обобщения множества частных интересов, согласование и учет которых на разных уровнях государственной регулятивной деятельности обеспечивают сохранение общества, то противоречия отсутствуют и на материально-правовом уровне. Суд, разрешая индивидуальный спор частноправового характера, одновременно формирует сложную структуру публичного интереса.