Екатерина Михайлова – Правосудие в современной России. Том 1 (страница 11)
АПК РФ в ст. 2 к числу субъектов арбитражного процессуального права относит, помимо субъектов, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, органы государственной власти и местного самоуправления, должностных лиц и опять же неконкретизированные «иные органы, должностные лица в указанной сфере».
Итак, из содержания гражданско-процессуальных и арбитражно-процессуальных правовых норм можно сделать вывод, что органы государственной власти и местного самоуправления, должностные лица в гражданских правоотношениях могут действовать как от лица Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, так и выступать в гражданском обороте самостоятельно — от своего имени и в своих интересах. Критерия разграничения правоотношений, в которых названные органы и лица выступают в интересах публично-правовых образований, и в которых они действуют самостоятельно, сегодня ни в законодательстве, ни в судебной практике, ни в доктрине, нет.
По этому поводу существует определенная научная полемика[111]. Большинство исследователей приходят к выводу, что правоотношения с участием публичных образований, направленные на удовлетворение публичного интереса, являются публично-правовыми, а споры, связанные с распоряжением гражданскими правами в личных, субъективных интересах, имеют частноправовой характер. Поэтому, если орган публичной власти преследует общественный (государственный) интерес, то статус стороны в деле занимает само государство, его субъект или муниципальное образование. Если же целью гражданско-правовой деятельности органа публичной власти выступает удовлетворение его собственного, субъективного гражданского интереса, то сторона в деле — это соответствующий орган, а не государство.
Высказано мнение о том, что под государственными органами, за незаконные действия которых государство несет гражданско-правовую ответственность, понимаются как органы исполнительной власти, так и законодательной[112]. Здесь можно добавить, что государство отвечает и за нарушения законности в деятельности органов судебной власти — например, компенсация за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебных актов в разумный срок выплачивается из казны.
Однако есть законодательно закрепленные примеры того, что органы государственной власти и местного самоуправления в ряде случаев могут самостоятельно становиться стороной в гражданском деле. Например, такая возможность закреплена в ч. 3.1 ст. 38 АПК РФ[113].
Впрочем, сам по себе признак взыскания средств из бюджета прямо не подтверждает, что стороной гражданско-правового конфликта является государство в целом — ведь у судов, как и многих других органов публичной власти, нет собственных источников финансирования, только государственное.
Представляется, что в решении вопроса о том, каков процессуальный статус того или иного публичного образования в цивилистическом судопроизводстве, нужно исходить из фундаментального для процессуальной доктрины понятия юридической заинтересованности в деле.
Как известно, юридическая заинтересованность в гражданском и арбитражном судопроизводстве дифференцируется на материально-правовую и процессуальную. Выявление публичного интереса как объекта судебной защиты должно быть критерием для наделения государства процессуальным статусом стороны в деле[114].
Помимо стороны, публично-правовые образования могут участвовать в гражданском и арбитражном судопроизводстве также в качестве третьих лиц — как заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, так и не заявляющие таковых.
Здесь чрезвычайно важно отталкиваться от сформулированного выше критерия подлежащего защите интереса. В случае, если объектом судебной защиты выступают публичные (общественные) интересы, а стороной в спорном деле является государство, субъект государства или муниципальное образование, орган государственной власти, местного самоуправления, непосредственно участвующие в «смежном» со спорным правоотношении, должен быть привлечен к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне государства, его субъекта или муниципального образования.
Также органы государственной власти и местного самоуправления могут быть привлечены в дело как третьи лица, заявляющие самостоятельные требования относительно предмета спора — если рассматриваемый судом, арбитражным судом гражданско-правовой спор связан с их субъективными гражданскими правами и законными интересами.
Гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство не содержит никаких специальных указаний на то, в каком порядке публично-правовые образования привлекаются к участию в деле. Так, ст. 47 ГПК РФ[115] предусматривает возможность участия органов публичной власти в процессе для дачи заключения по делу. Расплывчатая формулировка «привлечь для достижения целей» не дает ответа на вопрос, в каком процессуальном статусе привлекаются данные лица.
Дача заключения по делу — это отдельная форма участия публично-правовых субъектов в гражданском и арбитражном судопроизводстве. Ее важно отграничить от их участия в деле в качестве третьих лиц.
Участие в деле в целях дачи по нему заключения не предполагает наличия у публично-правового образования юридической заинтересованности в деле. В соответствии с этим, указанные субъекты не могут распоряжаться спорным материальным правом или интересом, выступающим объектом судебной защиты. Таким образом, они не вправе изменять заявленные требования, отказываться от них и признавать, заключать мировые соглашения. Напротив, в случае, если публично-правовое образование участвует в деле в качестве третьего лица, заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, оно фактически является третьей стороной в споре и его процессуально-правовой статус идентичен правовому статусу истца. Очевидно, что вопрос привлечения к делу в том или ином статусе для государства, как и для любого другого субъекта гражданского права, имеет принципиальное, основополагающее значение.
Сложнее обстоит вопрос с участием публичных образований в гражданском и арбитражном судопроизводстве в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора. Такие третьи лица не являются претендентами на предмет спора, не участвуют в спорном материальном правоотношении и не занимают отдельное правовое положение в процессе, «примыкая» к той или другой стороне рассматриваемого судом дела. Однако они все же заинтересованы в исходе дела, поскольку он может повлиять на их права и обязанности в будущем. В силу этого они обладают всеми процессуальными возможностями лиц, участвующих в деле.
Субъект, вступающий в дело для дачи по нему заключения, не имеет в нем заинтересованности ни прямой, ни косвенной. Именно поэтому, как представляется, публично-правовые образования, участвующие в деле в форме дачи заключения, не должны пользоваться специальными (распорядительными) процессуальными правами лица, участвующего в деле, такими как право на изменение или отказ от иска, признание иска, заключение мирового соглашения.
Действующий ГПК РФ, к сожалению, не проводит разграничения между формами участия в деле публичных образований и их процессуальными правами и обязанностями. В тексте ст. 34 к числу лиц, участвующих в деле, отнесен прокурор — без конкретизации формы его участия в деле — и «лица, обращающиеся в суд за защитой прав, свобод и законных интересов других лиц или вступающие в процесс в целях дачи заключения». Таким образом, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, органы государственной власти и местного самоуправления не выделены в числе участников гражданского судопроизводства ни по признаку реализуемого правового статуса, ни по форме участия в деле.
Думается, что требуется восполнить данный пробел и закрепить процессуальные статусы публично-правовых образований, участвующих в гражданском деле, в зависимости от формы их участия. Если публично-правовой субъект обладает материальной заинтересованностью в деле, то он должен привлекаться к нему в качестве стороны или третьего лица — как заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, так и не заявляющего их. В этом случае указанные субъекты должны наделяться всем комплексом процессуальных прав и обязанностей лиц, участвующих в деле.
Если публичное образование привлекается к участию в цивилистическом судебном процессе с целью дачи заключения по делу, оно лишено юридической заинтересованности в деле и не может располагать те ми же процессуальными средствами, что и лица, участвующие в деле. В частности, они не могут изменять исковые требования, признавать иск, отказываться от иска, заключать мировое соглашение.
Представляется, что существует необходимость закрепления в ГПК РФ и АПК РФ отдельных правовых норм, регулирующих правовой статус публичных образований, участвующих в деле в различных формах. Наличие в деле юридической заинтересованности материально-правового отношения, предполагаемая судом связь субъекта со спорным правоотношением должны выступать легальным критерием для наделения его не только общими, но и специальными (распорядительными) процессуальными правами. Отсутствие материально-правовой заинтересованности в деле (участие в нем в целях дачи заключения) не позволяет предоставить субъекту права распоряжаться предметом спора и «судьбой» процесса.