Джозеф Най – Мягкая мощь. Как я спорил с Бжезинским и Киссинджером (страница 43)

После того как компания Exxon поддержала идею администрации Буша об уничтожении Киотского протокола, активисты в Европе начали бойкот ее продукции. С другой стороны, компании Shell и BP вышли из лобби нефтяной промышленности, которое отвергало изменение климата. А американские корпорации направляют армии лоббистов в Брюссель и Женеву, где ЕС, ВТО и Международный союз электросвязи формируют новые глобальные правила по таким вопросам, как электронная торговля, интеллектуальная собственность, и технические стандарты. «Ни одно правительство, каким бы могущественным оно ни было, не может в одностороннем порядке навязать или обеспечить выполнение своей воли по этим вопросам. В них задействовано слишком много участников и интересов в слишком большом количестве стран, чтобы их можно было подчинить грубой гегемонистской силе». И когда наш отказ от сотрудничества выглядит узкокорыстным и высокомерным, мы лишаемся своей «мягкой силы». Последовательно одностороннее отношение к суверенитету окажется слишком дорогостоящим.

В то же время проблема демократической подотчетности многосторонних институтов, рассмотренная в главе 3, остается актуальной. Как отмечает юрист Каль Раустиала, «именно процесс многостороннего законотворчества, а не его содержание, в значительной степени создает напряженность в отношении демократии и суверенитета… Угрозы суверенитету и демократии от многостороннего сотрудничества невелики, но они реальны». Вместо того чтобы отвергать такие институты, как советуют суверенисты, Соединенные Штаты должны сделать несколько вещей, чтобы ответить на опасения по поводу дефицита демократии и повысить подотчетность и легитимность многосторонних институтов и сетей, обеспечивающих необходимое управление глобализмом.

Наиболее важным, пожалуй, является попытка создать такие многосторонние институты, которые сохраняли бы как можно больше пространства для функционирования внутренних демократических процессов. Реальная политическая задача состоит в том, чтобы сделать мир безопасным для процветания различных типов национальных экономик. Ответ на этот вопрос включает в себя многосторонние процедуры, скромные барьеры и правила игры, позволяющие странам вновь вводить ограничения, если отказ от них ставит под угрозу законные национальные цели. Здесь показательна ВТО. Несмотря на то, что процедуры разрешения споров в ВТО затрагивают внутренний суверенитет, как уже говорилось выше, страна может отреагировать на внутренние демократические процессы и отклонить решение, если она готова выплатить тщательно ограниченную компенсацию торговым партнерам, пострадавшим от ее действий. А если страна все же нарушает свои торговые соглашения, процедура ограничивает спираль ответных мер, которая так разрушительно действовала на мировую экономику в 1930-е годы. В определенном смысле эта процедура подобна предохранителю в электрической системе дома — лучше, чтобы предохранитель перегорел, чем дом сгорел. Опасность, однако, заключается в том, что наши правительства будут легализовывать, а не вести переговоры по слишком многим торговым спорам, и в конечном итоге перегрузить институт, который, вопреки доводам протестующих, оставляет место для внутренних демократических процессов.

Кроме того, улучшение подотчетности может начаться внутри демократических стран. Если американский народ считает, что экологические стандарты не учитываются должным образом на встречах ВТО в Женеве, мы можем оказать давление на наше правительство, чтобы включить в состав делегаций представителей EPA. Конгресс может проводить слушания до или после заседаний, а законодатели могут сами стать членами национальных делегаций в различных организациях.

Кроме того, американцы должны понимать, что демократическая подотчетность может быть весьма опосредованной. Даже в хорошо функционирующих демократических государствах подотчетность обеспечивается множеством способов, а не только голосованием. Например, в США Верховный суд и Федеральная резервная система реагируют на выборы лишь опосредованно, через длинную цепочку делегирования полномочий. Профессиональные нормы и стандарты также помогают обеспечить подотчетность судей и банкиров. Сотрудники МВФ и Всемирного банка подотчетны исполнительным директорам, которые подотчетны правительствам. В принципе, нет никаких оснований считать, что косвенная подотчетность несовместима с демократией или что к международным институтам должны предъявляться более высокие требования, чем к национальным.

Повышение прозрачности, т. е. сокращение секретности процедур, необходимо для того, чтобы международные институты были подотчетны. Помимо голосования, люди в демократических странах общаются и обсуждают проблемы с помощью различных средств — от писем и опросов до акций протеста. Группы интересов и свободная пресса играют важную роль в обеспечении прозрачности нашей внутренней демократической политики. Мы называем прессу важнейшей четвертой ветвью власти, и эту роль пресса и НПО могут играть и на международном уровне. НПО являются самоизбранными, а не демократически избранными, но они могут играть позитивную роль в повышении прозрачности. Они заслуживают права голоса, но не права голоса. Для того чтобы они могли выполнять эту роль, им необходимо предоставлять информацию и вовлекать их в диалог с институтами. В некоторых случаях, таких как судебные процедуры или рыночные интервенции, нереально предоставить информацию заранее, но впоследствии можно предоставлять отчеты и обоснования решений для комментариев и критики, как это делают ФРС и Верховный суд в нашей внутренней политике.

Частный сектор также может внести свой вклад в обеспечение подотчетности. Частные ассоциации и кодексы, подобные тем, что были созданы международной химической промышленностью после взрыва завода компании Union Car- bide в индийском городе Бхопал в 1984 г., могут предотвратить гонку стандартов на дно. Практика «называния и порицания» помогла потребителям привлечь к ответственности транснациональные компании в сфере производства игрушек и одежды, о чем свидетельствуют компании Mattel и Nike. И хотя люди имеют неравные голоса на рынках, после азиатского финансового кризиса подотчетность через рынки, возможно, привела к большему повышению прозрачности коррумпированных правительств, чем любые официальные соглашения. Открытые рынки могут помочь уменьшить недемократическую власть местных монополий и уменьшить власть закостеневших и невосприимчивых государственных бюрократий, особенно в странах, где парламенты слабы. Более того, усилия вендоров по повышению прозрачности и правовой предсказуемости могут иметь благотворное побочное влияние на политические институты.

Если мы хотим сохранить многосторонние институты, нам необходимо участвовать в экспериментах, направленных на повышение подотчетности. Транспарентность очень важна, и международные организации могут обеспечить более широкий доступ, даже если это потребует отсроченного обнародования документов, как это практикуется в Верховном суде и Федеральной резервной системе. НПО можно приглашать в качестве наблюдателей (как это сделал Всемирный банк) или разрешить им подавать записки amicus curiae в делах о разрешении споров в ВТО (хотя такая привилегия может быть предоставлена только тем, кто прозрачен в отношении своего членства и финансов). В некоторых случаях, например в Корпорации по присвоению имен и номеров в Интернете (ICANN, зарегистрированной как некоммерческая организация в соответствии с законодательством штата Калифорния), эксперименты с прямым голосованием членов совета директоров могут оказаться плодотворными, хотя опасность захвата совета хорошо организованными группами интересов остается проблемой. Другими направлениями для изучения являются гибридные сетевые организации, объединяющие представителей правительственных, межправительственных и неправительственных организаций, такие как Всемирная комиссия по плотинам или Глобальный договор Кофи Аннана.

Конгрессмены могли бы посещать собрания парламентариев, связанных с некоторыми организациями, для проведения слушаний и получения информации, даже если бы не голосовали (по причинам, указанным ранее).

Не существует единого ответа на вопрос о том, как совместить необходимые глобальные многосторонние институты с демократической ответственностью. Высокотехничные организации могут быть способны обеспечить свою легитимность только за счет своей эффективности. Но чем больше институт имеет дело с широкими ценностями, тем большее значение приобретает легитимность демократической подотчетности. Американцам, озабоченным вопросами демократии, придется более тщательно продумать нормы и процедуры управления процессом глобализации. Требования об отказе от участия в выборах, прямых выборах или контроле со стороны невыборных НПО не решат проблему. Изменения в процессах, повышающие прозрачность и использующие многочисленные формы подотчетности, существующие в современных демократических государствах, будут необходимы для сохранения многосторонних возможностей, которые понадобятся нам для решения глобальных проблем.

Пробуждение от сентября 2001 г. означает, что американцы вряд ли вернутся к самоуспокоенности, которая была характерна для первого десятилетия после окончания холодной войны. Если мы будем эффективно реагировать, то вряд ли террористы смогут разрушить американскую мощь, но кампания против терроризма потребует длительных и последовательных усилий. В то же время Соединенные Штаты вряд ли столкнутся с вызовом своему превосходству, если только они не будут действовать настолько самонадеянно, что помогут другим государствам преодолеть встроенные в них ограничения. Единственным субъектом, способным бросить вызов Соединенным Штатам в ближайшем будущем, является Европейский Союз, если он превратится в тесную федерацию с серьезным военным потенциалом и если отношения по ту сторону Атлантики будут ухудшены. Такой исход возможен, но для его реализации потребуются серьезные изменения в Европе и значительная неэффективность американской политики. Тем не менее, даже в отсутствие такого вызова уменьшение взаимозаменяемости военной мощи в глобальную информационную эпоху означает, что Европа уже имеет все возможности для того, чтобы уравновесить США на экономической и транснациональной шахматных досках. Даже при отсутствии военного баланса сил другие страны могут быть вынуждены сотрудничать, чтобы предпринять действия, направленные на достижение американских целей. Или, как говорит французский критик Доминик Муази, «глобальная эпоха не изменила того факта, что без США в мире ничего нельзя сделать. А множественность новых участников означает, что Соединенные Штаты мало чего могут добиться в одиночку».