Дмитрий Шевелько – Неэффективное использование средств: правовое регулирование и практика (страница 2)

Отдельный стандарт СГА 104 регулирует вопросы проведения аудита эффективности (положения будут рассмотрены ниже).

В СГА 3024 определены положения в отношении эффективности при проведении аудита закупок.

Под эффективностью расходов на закупки понимается осуществление закупок исходя из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных нужд с использованием наименьшего объема средств.

Под результативностью расходов на закупки понимается степень достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств и целей осуществления закупок.

При оценке эффективности расходов на закупки инспекторам рекомендуется применять следующие количественные показатели (как в целом по объекту аудита (контроля) за отчетный период, так и по конкретной закупке):

– потенциальная экономия бюджетных и иных средств на стадии формирования и обоснования начальных (максимальных) цен контрактов, то есть разница между начальными (максимальными) ценами контрактов, указанными объектом аудита (контроля) в плане-графике закупок, и рыночными ценами на товары, работы, услуги, соответствующими, по оценке инспекторов, требованиям статьи 22 Закона № 44-ФЗ;

– экономия бюджетных и иных средств, полученная в процессе определения поставщиков (исполнителей, подрядчиков), то есть снижение начальной (максимальной) цены контрактов относительно цены заключенных по итогам закупок контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг;

– экономия бюджетных и иных средств, полученная при исполнении контрактов, то есть снижение цены контракта без изменения предусмотренных контрактом количества товара, объема работы или услуги, качества поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги и иных условий контракта;

– дополнительная экономия бюджетных и иных средств, определяемая расчетом в качестве дополнительной выгоды, в том числе за счет закупок инновационной и высокотехнологичной продукции, полученная за счет дополнительных сервисных услуг, более высоких качественных характеристик и функциональных показателей продукции по сравнению с обычными, более низких последующих эксплуатационных расходов по сравнению с обычными, более длительного срока гарантийного обслуживания (определяется при наличии возможности).

Для вывода о неэффективности закупок должны быть получены доказательства того, что существует (существовала) возможность закупки идентичных или однородных товаров (работ, услуг) по меньшей цене либо закупки товаров (работ, услуг) с более высокими характеристиками по такой же или меньшей цене.

При наличии доказательств неиспользования приобретенного имущества по прямому назначению в течение длительного времени (одного года) также может быть сделан вывод о неэффективности закупок.

Кроме того, может проводиться анализ условий транспортировки и хранения закупаемых товаров, результатов работ, услуг (в части обеспечения их сохранности, отсутствия излишних запасов), способов использования результатов закупок в деятельности заказчиков (в части влияния на достижение целей и результатов указанной деятельности, отсутствия избыточных потребительских свойств).

Показатели экономии (снижения цены) и конкуренции (количества независимых участников) при осуществлении закупок, степени (доли) использования выделенных средств, результативности (достижения целей) закупок могут использоваться при оценке эффективности расходов на закупки.

Контрольно-счетные органы субъектов России и муниципальных образований

За КСО закреплены следующие положения:

– полномочие по проведению аудита эффективности (часть 2 статьи 157 БК РФ);

– полномочие: организация и осуществление контроля за законностью и эффективностью использования средств бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования) (статья 9 Федерального закона № 6-ФЗ5);

– полномочие: оценка эффективности формирования государственной собственности субъекта Российской Федерации (муниципальной собственности) (статья 9 Федерального закона № 6-ФЗ).

Контрольно-счетные органы самостоятельно разрабатывают и утверждают стандарты проведения государственного финансового контроля.

Как правило, по аналогии со Счетной палатой, имеется стандарт по проведению аудита эффективности.

Аудит эффективности Счетной палаты России

Аудит эффективности применяется в целях определения эффективности использования федеральных и иных ресурсов, полученных объектами аудита (контроля) для достижения запланированных целей.

Аудит эффективности регулируется СГА 1046.

В нем есть следующие основные ключевые положения.

Определение «эффективности»: соотношение между достигнутыми результатами (непосредственными и (или) конечными) и использованными для их достижения федеральными и иными ресурсами, отражающее экономность и (или) результативность использования федеральных и иных ресурсов.

Для оценки эффективности использования средств формируются критерии. Критерии аудита эффективности (далее – критерии) представляют собой требуемое состояние или ожидание в отношении использования федеральных и иных ресурсов и достижения непосредственных и (или) конечных результатов.

Критерии разрабатываются на основе необходимости обеспечения принципа экономности и (или) результативности использования ресурсов.

В стандарте выделены 4 базовых критерия (их модификации), которые должны формулироваться при проведении аудита эффективности:

1) запланированные результаты достигнуты (далее – Критерий 1);

2) использование ресурсов не превышает первоначально запланированный объем (далее – Критерий 2);

3) при оценке результативности – возможность добиться лучших результатов (по количеству и (или) качеству; принципиально иных результатов, в том числе для полноценного использования выгодоприобретателями) за счет использованных ресурсов или аналогичных ресурсов отсутствует (далее – Критерий 3А);

при оценке экономности – возможность использования меньшего ресурса для достижения полученного результата отсутствует (далее – Критерий 3Б);

4) необходимость дополнительных ресурсов для достижения запланированных или лучших, чем запланировано, результатов (по количеству и (или) качеству; принципиально иных результатов, в том числе для полноценного использования выгодоприобретателями) отсутствует (далее – Критерий 4).

Информация о непосредственных и (или) конечных результатах (показателях (индикаторах), их плановых и фактических значениях), федеральных и иных ресурсах (видах ресурсов, плановых и фактических объемах их использования), критериях может при необходимости предварительно направляться и обсуждаться с представителями объекта аудита эффективности с целью ее более детальной проработки на подготовительном этапе по решению члена Коллегии Счетной палаты, ответственного за проведение соответствующего мероприятия.

В отчете по результатам аудита эффективности по каждой цели формулируется вывод об эффективности использования федеральных и иных ресурсов и иные выводы по результатам аудита эффективности, определяются причины неэффективного использования ресурсов (при наличии соответствующего вывода), подготавливаются соответствующие требования, предложения (рекомендации) и проекты документов.

Если в рамках аудита эффективности не установлено неэффективное использование федеральных и иных ресурсов, это еще не означает, что использованы все имеющиеся возможности для более эффективного использования ресурсов.

Необходимо, основываясь на результатах аудита эффективности, находить такие возможности и разрабатывать соответствующие предложения (рекомендации) по совершенствованию процедур, процессов использования федеральных и иных ресурсов, а также деятельности объекта (объектов) аудита эффективности.

По результатам аудита эффективности могут формулироваться выводы о эффективности/неэффективности использования средств.

Пример7 правильного вывода по результатам аудита эффективности, с нашей точки зрения, представлен ниже:

«Недостижение результатов использования субсидий субъектами Российской Федерации свидетельствует о неэффективном использовании субсидий исходя из критериев эффективности (1) и (2).

Отдельными получателями стимулирующих (компенсирующих) субсидий не обеспечено увеличение (сохранение) производственных показателей.

Исходя из критерия эффективности (3), это свидетельствует о неэффективном использовании данными сельхозтоваропроизводителями господдержки, предоставленной из федерального бюджета, в общей сумме 351 391,0 тыс. рублей, из них: в Чувашской Республике – 22 501,3 тыс. рублей, в Волгоградской области – 115 661,3 тыс. рублей, в Новосибирской области – 213 228,4 тыс. рублей».

Примеры критериев аудита эффективности Счетной палаты за 2020 – 2022 годы приведены ниже в отдельном разделе.

Подходы к оценке эффективности со стороны проверяющих

Исходя из нашей практики, есть следующие типичные примеры анализа неэффективного использования средств.

До них отметим, что часто у проверяющих формируется вывод по буквальному трактованию «неэффективного» использования средств, исходя из русского языка. А именно: неэффективное использование средств = отсутствие эффекта от траты средств бюджета.