Борис Хачатурян – Историография инкорпорации института парламентского контроля в правовое поле субъектов Российской Федерации (страница 4)

Обращение к архивным материалам продиктовано также необходимостью определить информационные возможности источниковой базы проблемы и дальнейшие перспективы разработки истории реформ.

С этой целью были исследованы около 100 архивных фондов Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ), Российского государственного архива социально-политической истории (РГАСПИ), Российского государственного исторического архива Дальнего Востока (РГИАДВ), Национального архива Республики Саха (Якутия) (НАРСЯ), Государственных архивов Приморского (ГАПК) и Хабаровского (ГАХК) краёв, Государственных архивов Амурской (ГААО), Камчатской (ГАКО), Магаданской (ГАМО), Сахалинской (ГАСО) областей.

Выявленные архивные материалы конкретизируют и уточняют сведения историографических источников и позволяют обосновать новый взгляд на известные сюжеты реформ.

Особого внимания заслуживают хранящиеся в архивах научные труды, характеризующие систему управления у сибирских и дальневосточных народов, их отношение к освоению данных территорий, их советизации и постсоветскому реформированию. Работы позволяют проанализировать правовые, территориальные, организационные и материально-финансовые основы регионального управления на Дальнем Востоке, в Бурятии, Якутии и Забайкалье47.

И, наконец, значительную группу источников составляют нормативные акты: Княжества Финляндского и Царства Польского регулирующих деятельность сеймов48; Российской империи49; Временного правительства50; Дальневосточной Республики51; РСФСР это, прежде всего, Конституции РСФСР 191852, 192553, 193754 и 197855 гг.), СССР (здесь так же, прежде всего, Конституции 192456, 193657, 197758 гг., ряд положений59, и декретов60 Советского правительства; административно-территориальных образований в составе РСФСР61, Российской Федерации и субъектов РФ, характеризующие поиск Россией организации власти и управления на региональном уровне. Документы, исходящие от центральных и региональных государственных и партийных инстанций, опубликованы в многочисленных изданиях. Их анализ позволяет проследить процесс инкорпорации института регионального парламентского контроля в правовое поле субъектов Федерации и сравнить выводы, сделанные в трудах российских и зарубежных учёных об этом процессе, на соответствие их российскому правовому полю.

Наибольший массив нормативных правовых актов регулирующих парламентский контроль в субъектах Федерации создан в постсоветское время и включает в себя:

а) нормативные правовые акты федерального уровня. Это, прежде всего, Конституция Российской Федерации62, федеральные законы, решения судов63, материалы Счётной палаты РФ. Среди законов особое место занимает Федеральный закон «О парламентском контроле»64. Но закон не устанавливает каких-либо общих (для Федерации и субъектов РФ) основ для осуществления парламентского контроля в России и не закрепляет общего понятия парламентского контроля, что приводит к большому разбросу подходов к его определению. Закон не развивал институт парламентского контроля, а зафиксировал реальное положение дел.

Нельзя не упомянуть здесь и Федеральный конституционный закон «О Счётной палате Российской Федерации»65; Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»66.

Большое значение имеет и принятый в 1999 г. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»67. И хотя контрольная функция в соответствии с этим документом для законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации не является статусной, но закон закрепил за ними право на контрольную деятельность. При этом чётко очертил параметры такого контроля68, однако отдельные субъекты РФ расширяют эти параметры69.

К этой группе относятся также нормативные правовые акты издаваемые Президентом РФ, Правительством РФ и судебными органами;

б) нормативные правовые акты субъектов РФ. Это конституции (уставы) субъектов РФ, в которых отдельные субъекты свои законодательные (представительные) органы обозначают как контрольные70 или, не давая такого статуса, просто устанавливают параметры контроля, для своих законодательных органов исходя из норм Федерального закона №184 (в ряде случаев они весьма детальны и гораздо подробнее норм Конституции РФ о контрольных полномочиях Федерального Собрания РФ71); законы субъектов РФ72; нормативные акты органов государственной власти субъектов РФ73; материалы органов парламентского контроля субъектов РФ74. Регулирование парламентского контроля осуществляется не только законами, но и положениями регламентов законодательных органов, а также их постановлениями, в частности о создании контрольных комитетов75, счётных палат76 и т. д.

Однако проведённый автором денного исследования анализ российской правовой базы77, в том числе и регламентирующей парламентский контроль в субъектах РФ показывает её низкое качество. Зачастую закон есть, а доверия к нему нет. Это позволяет представителям политической элиты говорить, что в России, во-первых, «…сегодня проблема институтов власти»78, во-вторых, «…необходима реформа надзорно-контрольных органов»79 и, в-третьих, «…наше законодательство для воров и коррупционеров»80. Такое положение дел ставит перед научными кругами задачу поиска оптимальной модели государственного устройства, в том числе правовой регламентации института парламентского контроля в субъектах РФ.

Таким образом, тема исследования представляет интерес как в научном, так и в общественно-политическом плане. Не вызывает сомнения и то, что исследовательское внимание к данной проблеме будет лишь возрастать.

Что касается собственно регионального парламентского контроля то изучение данного института, его правовой регламентации идёт на протяжении всего постсоветского периода. В научных журналах публикуются статьи81 по этой проблематике, защищаются диссертации82. Но работ посвящённых историографии данного института автором не обнаружено.

Актуальность темы исследования и недостаточная степень её изученности определили исследовательскую проблему, целью которой является реконструкция процесса знаний, характеризующих инкорпорацию института парламентского контроля в правовое поле субъектов РФ, выявление болевых проблем этого процесса на основе комплексного изучения историко-юридической литературы, выявление дискуссионных и нерешённых вопросов, разработка рекомендаций и предложений для его дальнейшего исследования.

Для решения обозначенной выше цели при подготовке данного исследования автором были поставлены следующие задачи:

– проанализировать зарождение научных представлений об истории института регионального парламентского контроля и на основе историографического анализа определить теоретико-методологические основы изучения различными поколениями юристов, историков, политологов, социологов в XIX – начале XXI вв. процесса инкорпорации института парламентского контроля в правовое поле субъектов Федерации (преимущественно на примере субъектов РФ, включённых в состав ДФО);

– показать генезис взглядов на российский институт регионального парламентского контроля;

– проанализировав идеи парламентского контроля в научных трудах в изучаемый исторический период как одной из составляющих российского парламентаризма, осуществить институциональную интерпретацию генезиса института регионального парламентского контроля в России и сформулировать особенности регионального парламентского контроля;

– выявить роль региональных сообществ в развитии института регионального парламентского контроля;

– на основе проведённого анализа определить периодизацию инкорпорации парламентского контроля в правовое поле дальневосточных субъектов РФ и сформулировать дефиницию института парламентского контроля;

– проанализировать процесс накопления фактических знаний о региональном парламентском контроле, ввести в научный оборот ранее неизвестные источники;

– выяснить причины «понижения» или «повышения» исследовательского интереса к историко-юридическому процессу инкорпорации института регионального парламентского контроля в правовое поле субъектов РФ;

– обобщить позитивный опыт строительства института парламентского контроля в субъектах РФ, включённых в состав ДФО, и сформулировать теоретические выводы, позволяющие дать конкретные рекомендации практикам, занимающимся вопросами регионального государственного строительства в России в XXI в.

Гипотеза исследования состоит в предположении того, что невысокая результативность процесса формирования института регионального парламентского контроля на уровне субъектов РФ обусловлена несформированной системой обратной связи регионального сообщества и региональной власти, а также низкой социальной активностью населения.

Вместе с тем, начав изучение научной разработанности инкорпорации института парламентского контроля в субъектах РФ, включённых в 2000 г. в состав ДФО, автор пришёл к заключению, что рассмотрение динамики формирования такого института на обширных дальневосточных российских территориях, Якутии, Бурятии и Забайкальского края без изучения историографии строительства его в целом по России будет неполным и не даст возможность сделать соответствующие выводы, отражающие специфику строительства здесь данного института. Это возможно будет сделать только в сравнении со степенью разработанности проблемы на общероссийском уровне. Исходя из этого, в данном исследовании анализ разработанности парламентского контроля в России в целом предваряет рассмотрение научной литературы, раскрывающей процесс инкорпорации парламентского контроля в субъектах РФ включённых в состав ДФО в 2018 г.