Борис Хачатурян – Государственное право Хабаровского края. Монографическое учебное пособие (страница 33)
Считаем необходимым, для активизации работы по вопросу государственно-правовой ответственности субъектов РФ их органов и должностных лиц перед населением, в федеральном законодательстве конкретизировать вопросы, касающиеся критериев-оснований для привлечения к ответственности органов госвласти и управления, выборных должностных лиц, населением субъекта РФ;
– в-четвёртых, говоря об ответственности субъекта Федерации необходимо понимать, что закрепление таковой за субъектом Федерации, одновременно закрепляет её за региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами.
Таким образом, проведённый анализ процесса трансформации государственно-правового статуса Хабаровского края из административно-территориальной единицы РСФСР в равноправный субъект Российской Федерации позволяет сказать, что:
– Россия (РСФСР) с 1918 г. по 1993 г. называясь федеративным государством, практически была унитарным государством, так как минимальными федеративными признаками, о которых велась речь выше, обладали только автономные республики в составе РСФСР, остальные территории были обычными административными единицами без малейшего намёка на обладание федеративным статусом.
Принятая в 1993 г. Конституция РФ в ст. 5 установила, что «Российская Федерация состоит из республик, краёв, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов Российской Федерации»;
– под субъектом РФ понимается часть российского федеративного государства, населённая гражданами РФ, обладающими всей полнотой государственной власти в пределах, определённых Конституцией РФ, федеральным законодательством, конституцией (уставом) и законодательством субъекта Федерации.
– под статусом Хабаровского края необходимо понимать совокупность закреплённых российским законодательством государственно-правовых признаков, характеризующих край равноправным субъектом Российской Федерации, а также гарантий их осуществления и государственно-правовую ответственность субъекта РФ.
Глава 3 Устав Хабаровского края как основной источник государственного права края
§3.1 Основное содержание и место Устава Хабаровского края в правовой системе России
Большинство научных работ посвящённых конституционному (уставному) нормотворчеству субъектов РФ пытаются анализировать структуру348 этих документов. Но как показывает анализ этих работ, в основном в них рассматривается содержание349 региональных конституций (уставов)350. На наш взгляд объясняется это, прежде всего, тем, что на день подготовки данного научного издания, единой точки зрения на понятие «структура конституции (устава)» в научной юридической литературе не сложилось351, что позволяет говорить о том, что и содержание этих документов зачастую зависело от политических амбиций региональных руководителей, которые стали на своё усмотрение регулировать вопросы собственного вéдения, что приводило, зачастую, к нарушению российского правового поля.
Наиболее наглядно это проявлялось в период уставного нормотворчества отграниченный 1994 – 1998 гг. С принятием в 1999 г. Федерального закона №184 эта работа была упорядочена, а с изданием Указа Президента РФ №1486 от 10.08.2000 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации»352 началась проводиться правовая экспертиза всех региональных правовых актов силами Минюста РФ и приведение их в соответствие Конституции РФ и федеральному законодательству.
Исходя из всего вышесказанного, авторы в данной главе делает попытку изложить содержание (основную суть) Устава Хабаровского края как источника государственного прав края.
3.1.1 Основное содержание Устава Хабаровского края
Рассматривая конституции (уставы) субъектов РФ как источник конституционного права Я. А. Зорина в своём диссертационном исследовании отмечает, что «…при анализе конституций (уставов) субъектов Федерации важно выявить общее, особенное и единичное в их содержании. Общенаучный термин „общее“ позволяет выделять признаки, которые присущи всем источникам конституционного права, в том числе и конституциям (уставам) субъектов Федерации. Понятие „особенного“ характеризует специфические черты, которые присущи конституциям (уставам) субъектов Федерации в отличие от иных нормативных правовых актов как источников конституционного права. Что же касается понятия „единичного“, то указанный термин позволяет охарактеризовать особенности, присущие отдельным конституциям и уставам конкретных регионов России, причём данные особенности могут иметь не только закономерный и объективный, но и случайный характер»353.
Анализируя Устав Хабаровского края как документ определяющий статус края и говоря об «общих» признаках необходимо отметить, что данный нормативный правовой документ базируется на следующих положениях Конституции Российской Федерации:
– Российская Федерация – Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления;
– высшей социальной ценностью в государстве, объектом его заботы и защиты является человек, его права и свободы;
– носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является её многонациональный народ;
– край является равноправным субъектом РФ, имеет свой устав и законодательство354;
– федеративное устройство Российской Федерации основано на её государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ;
– государственная власть осуществляется на основе её разделения на законодательную, исполнительную и судебную;
– местное самоуправление представляет самостоятельную систему реализации народовластия.
Специфические черты, «особенности» Устава Хабаровского края вытекают из анализа соответствующих статей Конституции РФ. Так, в соответствии со ст. 66 Конституции России, статус края определяется Конституцией РФ и Уставом края, который принимается краевым законодательным (представительным) органом.
Ссылка здесь на устав края как на нормативный правовой акт, являющийся вторым после Конституции РФ правовым актом, определяющим правовой статус края, закрепление обязанностей Конституционного Суда РФ рассматривать дела о соответствии уставов субъектов РФ федеральной Конституции (ст. 125) и разрешать споры о компетенции между федеральными органами государственной власти и высшими органами государственной власти субъектов РФ, означает, что устав получил конституционную защиту, по форме и по содержанию являясь нормативным правовым актом, обладает высшей юридической силой в системе правовых актов края355. Все иные региональные нормативные правовые акты (законы, подзаконные акты и акты органов МСУ) должны соответствовать уставу субъекта РФ.
Как видим, Конституция РФ в общих чертах формулирует вопрос о предмете конституционного (уставного) регулирования на уровне субъектов России. Казалось бы, функциональная, организационная и регулятивная составляющая конституций (уставов) субъектов Федерации должна была раскрыться в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», как об этом говорит ст. 77 Конституции РФ, но анализ этого закона показывает, что этого не произошло. Мало того, называясь законом об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ закон не формулирует этих принципов356, рассосредоточив нормы которые необходимо отразить в региональных уставах более чем в 90 статьях, причём количество таких статей и их содержание часто меняется, в результате чего региональным законодателям приходится постоянно вносить изменения и дополнения в свои региональные конституции (уставы). Указанные выше пробелы в федеральном норматировании устраняются краевыми нормотворцами путём формирования «единичных» черт Устава Хабаровского края, проявляющиеся в его содержании.
Устав состоит из преамбулы и 14 глав: «Общие положения», «Основы государственно-правового положения Хабаровского края», «Административно-территориальное устройство Хабаровского края», «Права, свободы и обязанности человека и гражданина в Хабаровском крае», «Законодательная (представительная) власть Хабаровского края», «Исполнительная власть Хабаровского края», «Взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти Хабаровского края», «Судебная власть», «Обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности», «Местное самоуправление», «Экономическая основа деятельности органов государственной власти Хабаровского края»357, «Основы социально-культурной сферы Хабаровского края», «Порядок изменения Устава Хабаровского края», «Заключительные и переходные положения».
Наличие в Уставе края вступительной части – преамбулы – обычная в мировой конституционной практике декларация приверженности конституционализма, превращение субъекта Федерации в рациональную организацию публичной власти для осуществления задач в рамках права. Характеризуя значение преамбулы, судья Конституционного Суда РФ Б. С. Эбзеев пишет «…преамбула является составной частью Конституции и имеет для законодательной и исполнительной власти не только моральную, но и юридическую силу, а судами должна восприниматься в качестве оселка, с помощью которого выверяется адекватность истолкования конституционных норм, содержащихся в разделах, главах и статьях Конституции»358.