Борис Хачатурян – Административное право субъектов Российской Федерации: историко-правовое исследование (страница 7)

Особенностью административного права является то, что административно-правовые нормы могут содержаться в нормативных актах других отраслей права (конституционного, гражданского, финансового, трудового, таможенного и т.п.) закреплённых в федеральных законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ и федеральных судов.

Одним из таких значимых документов является Федеральный закон №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Закон регламентирует образование, формирование, принципы деятельности законодательных (представитель-ных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти.

Вторая группа источников – региональные нормативные правовые акты.

В этой группе на первом месте находятся конституции (уставы) субъектов РФ, которые, являясь высшими нормативными правовыми актами субъектов РФ, определяют государственно-правовой статус субъектов Федерации, основы их административно-территориального устройства, региональную систему органов государственной власти, порядок их образования и полномочия, формы участия граждан в деятель-ности региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также иные положения, не противоречащие Конституции РФ и федеральным законам69. Так, в первой редакции Устава Хабаровского края, устанавливалось, что сущность природы мандата депутата Думы (ст. 26.4) состоит в делегировании ему избирателями права на законодатель-ную и представительную деятельность, а сущность природы мандата Главы Администрации края (ст. 34.4) состоит в делегировании ему права на исполнительно-распорядительную деятельность на основе федеральных и краевых законов.

Следующая составляющая часть этой группы – нормативные акты региональных государственных органов субъектов РФ. К ним относятся:

– законы субъектов РФ, которые являются нормативными правовыми актами, обладающими после конституций (уставов) субъектов РФ высшей юридической силой, принимаются законодательными органами субъектов РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами) субъектов РФ и распространяют свою силу только на территорию данного субъекта70. Все остальные акты, принимаемые на территории субъекта не должны противоречить региональному закону. Вопросы, регулируемые региональными законами, перечислены в ч. 2 ст. 5 Федерального закона №184.

Отдельные региональные законодатели в подражание Федерации издают нормативные правовые акты под названием Кодексы71. Необходимо чётко понимать, что если Федерация таким документом выделяет кодифицированные нормативные правовые акты, то региональные «кодексы» в строгом смысле слова, как правило, не являются результатом кодификации, поскольку не содержат развёрнутой общей части, не имеют базы систематизации (отрасли законодательства в целом), а только дополняют федеральное законодательство об административных правонарушениях и административной ответственности за правонарушения регионального значения72.

Кроме того, необходимо отметить, что федеральным законодательством существенно сужены полномочия региональных органов законодательной власти в регламентации административных правоотношений;

– постановления законодательных (представительных) органов субъектов РФ (далее – заксобрания субъектов РФ) достаточно обширны73 и зафиксированы в ч. 3 ст. 5 Федерального закона №184; правда перечень этот не является исчерпывающим и может быть расширен федеральными законами, а также конституциями (уставами) и законами субъектов РФ74;

– постановления глав правительств (администраций) субъектов РФ и органов исполнительной власти субъектов РФ, связанные с конкретизацией регулирования административных общественных отношений в субъекте Российской Федерации75.

Третью группу источников составляют правовые акты органов местного самоуправления, как представительных, так и исполнительных, принимаемые в пределах предоставленных им полномочий76.

§3 Система органов исполнительной власти субъектов

Российской Федерации

3.1 История формирования исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ

История становления исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ в большинстве случаев не столь политизирована и драматична, как история становления представительных органов, и, в отличие от коренной и радикальной ломки последних, создание исполнительных органов отличалось постепенностью и расширением их статусного положения.

Реконструкция исполнительных органов власти в краях и областях РСФСР началась конституционной реформой 24 мая 1991 г., в соответствии с которой в стране был введён институт Президента РСФСР77, (Глава 131 Конституции РСФСР). На основании Закона РСФСР от 24.05.1991 №1326—178 Президент РСФСР получил статус высшего должностного лица и главы исполнительной власти РСФСР, (Статья 1211 Конституции РСФСР).

Прямое влияние на изменение статуса исполнительной власти края, области… оказал Указ Президента РСФСР от 22.08.1991 №75 «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР»79, изданный в развитие Постановления Верховного Совета РСФСР от 21.08.1991 №1626—1 «О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по обеспечению законности деятельности Советов народных депутатов в условиях ликвидации последствий попытки государственного переворота в СССР»80. В соответствии с Указом органы и должностные лица исполнительной власти автономных республик, краёв, областей, ЕАО, автономных округов вошли в единую систему исполнительной власти России.

Немаловажное значение в повышении самостоятельности исполнительной власти имело учреждение выше названным Указом №75 должности глав администраций краёв, областей, автономной области и автономных округов, с момента назначения которых полномочия исполнительных комитетов считались прекращёнными. Глава администрации объявлялся правопреемником исполнительного комитета регионального Совета и наделялся правом осуществлять исполнительно-распорядительные функции на основании и во исполнение законов РСФСР, актов Президента и Правительства РСФСР, а также решений краевых, областных, ЕАО и автономных округов Советов народных депутатов, принятых в пределах их полномочий.

Указом №75 закреплялось положение о назначении главы администрации края, области, ЕАО, автономного округа Президентом РСФСР по согласованию с региональным Советом и об освобождении главы администрации от должности Президентом РСФСР по своей инициативе или по представлению соответствующего Совета, либо по инициативе главы администрации. При этом предусматривалось, что с момента принятия Президентом решения об освобождении главы администрации прекращаются полномочия соответствующей администрации.

Вторым важным документом явился Закон РСФСР «О выборах главы администрации»81, предусматривающий, исходя из названия, выборы глав администраций, но, как мы увидим ниже, закон до декабря 1995 г. игнорировался руководителями всех уровней исполнительной власти и практически не работал.

Так, в 1991 г. Президентом РСФСР был назначен ряд глав администраций краёв, областей, … Первым региональным главой администрации новой России стал В.Н Дьяконов назначенный Президентом РФ Главой администрации Краснодарского края в августе 1991 г.82

В октябре 1991 г. Указом Президента РСФСР83 Главой администрации Хабаровского края был назначен В. И. Ишаев84.

К концу 1991 г. практически во всех краях, областях, … были назначены главы администраций85. При этом в большинстве случаев руководители региональной исполнительной власти (краёв, областей, …) были назначены без согласования с соответствующими Советами, хотя, как отмечалось выше, такая процедура предусматривалась Законом РСФСР и Указом Президента РСФСР от 22.08.1991 г.

В ряде республик по собственным правилам были избраны главы республик (президенты)86.

В свою очередь главы администраций прекращали деятельность исполнительных комитетов Советов всех уровней в краях, областях, ЕАО, автономных округах. Так, в сентябре 1991 г. Глава администрации Краснодарского края ликвидирует исполнительный комитет краевого Совета народных депутатов и создаёт администрацию Краснодарского края87.

Глава администрации Хабаровского края В. И. Ишаев 11.11.1991 г. издаёт Постановление №3 «О прекращении полномочий исполнительного комитета Хабаровского краевого Совета народных депутатов, его отделов и управлений»88.

Этим же путём действуют и главы администраций других краёв и областей89, автономной области90, автономных округов, городов, районов, сёл и посёлков.

В 1992 г. в Конституцию Российской Федерации91 (1978 г.) вносится ряд изменений и дополнений92, в том числе о разделении местных Советов на органы государственной власти и органы местного самоуправления:

– вводится раздел VI1 «Органы государственной власти и управления края, области автономной области и автономного округа в составе РФ», а раздел VII стал называться «Местное самоуправление в РФ». Таким образом, за Советами краёв, областей, автономных областей и автономных округов было оставлено наименование органов государственной власти; Советы районов, городов, поселков, сельских населённых пунктов были отнесены к местным Советам народных депутатов как главное звено системы местного самоуправления;