Борис Хачатурян – Административное право субъектов Российской Федерации: историко-правовое исследование (страница 4)
Децентрализация государственного управления на практике (в конце XX столетия) обернулась сломом прежней властной вертикали и потерей должной управляемости страной: местные власти, опираясь на закон о местном самоуправлении, не подчинялись необходимым образом региональным властям, а последние, ссылаясь на конституционный суверенитет, не вполне признавали федеральные власти.
Качество государственного управления в краях, областях… во многом снижалось из-за отсутствия чёткого разграничения функций (предметов ведения) между ветвями и уровнями власти. В ныне действующей системе государственного управления вполне очевиден приоритет исполнительной власти, который сложился стихийно, в процессе ликвидации Советов народных депутатов – представительных органов. Данный перекос объясняется в значительной мере тем, что в России пока не вполне сформировались все уровни законодательной (представительной) власти, а судебная власть все ещё действует по старинке и не контролирует исполнение государственными органами принимаемых законов. Кроме того, успешное функционирование федеративной координационной системы государственного управления возможно только при оптимальном соотношении самостоятельности центра и самостоятельности территориальных и национальных субъектов Федерации.
Сколько уровней должна иметь властная вертикаль в России, чтобы она была надёжной? Думается, что в такой огромной по территории и многонациональной по составу стране, как Россия, система территориально-административного управления должна включать три уровня управления: федеральный и региональный – государственные и негосударственный – муниципальный.
К концу XX столетия созрело понимание необходимости в возможно сжатые сроки уточнить организационную и структурно-функциональную схему взаимодействия федерального и регионального уровней государственного управления; разработать законодательную базу взаимодействия в этой сфере трёх ветвей государственной власти, обеспечение необходимых сдержек и противовесов во взаимоотношениях между ними; может быть, на паритетных началах создать федеральный координационный совет (при Президенте или самостоятельный), который бы взял на себя решение возникающих проблем во взаимодействии всех ветвей и органов федеральной и региональной власти.
Несомненно, в основном государственная властная вертикаль в России в современных условиях может быть построена в структурах исполнительной власти. В соответствии с Конституцией именно по вертикали исполнитель-ной власти должна быть установлена достаточно определённая субординация (соподчинение) всех рангов сверху донизу, когда районные органы будут подчиняться региональным, а региональные – федеральным. Иначе законы, другие нормативные акты, принимаемые федеральными государственными органами, по-прежнему не будут должным образом исполняться региональными органами, а законы и нормативные акты последних не будут иметь регулятивного значения для муниципальных органов. Деятельность государственной власти будет оставаться все такой же невысокой, как в конце 1990 гг.
Исходя из этого понимания принятый в 1999 г. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»34 в ст. 2 установил, что «…систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
Конституцией (уставом) субъекта Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ».
Как отмечает В. С. Четвериков, «…некоторые авторы под системой государственного управления понимают только систему органов исполнительной власти, и эти суждения строятся на их функциях»35. По его мнению, и с ним нельзя не согласиться, к органам государственного управления можно отнести не только органы исполнительной власти, компетенция которых определяется, прежде всего, Конституцией РФ и федеральным законодательством, но и многочисленные государственные учреждения и органы местного самоуправления.
В связи с этим В. С. Четвериков предлагает обратить внимание на Федеральные законы «Об автономных учреждениях»36, «О саморегулируемых организациях»37 и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»38.
Так, в соответствии с законом «Об автономных учреждениях» автономные учреждения создаются Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодёжью в указанных сферах).
Закон о саморегулируемых организациях под последними понимает некоммерческие организации, созданные в целях, предусмотренных российским законодательством, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведённых товаров (работ, услуг) либо объединяющие субъектов профессиональной деятельности определённого вида.
Федеральный закон №131 определяет основные этапы и направления государственной политики в области развития местного самоуправления.
1.4 Понятие исполнительной власти субъекта РФ
Употребление термина «исполнительная власть» в зарубежной юридической литературе имеет давнюю историю как принцип осуществления власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, создания системы «сдержек» и «противовесов».
В российском законодательстве термин «исполнительная власть» появился в 1990 гг. и был закреплён в Конституции РФ в ред. 1992 г. в ст. 122, после изъятия из текста Конституции термина «правительство – исполнительный и распорядительный орган государственной власти»39.
В субъектах РФ (в краях, областях, …) использование термина «исполни-тельная власть» стало возможным после исключения из Основного закона (Конституция РСФСР 1978 г. в ред. 1991 г.) термина «государственное управление»40 и замене его понятием «исполнительная власть», закреплённым в ст. 77 и 78 Конституции РФ 1993 г. при характеристике региональных органов исполнительной власти российских субъектов.
Но, несмотря на многолетнее использование этого термина в российской научной литературе в нормативных правовых актах и по сей день, нет однозначного его понимания41. Вместе с тем, не имея чёткого, всеми признанного определения термина «исполнительная власть», российские юристы очень активно его используют, наполняя всё новым и новым содержанием.
Так, в вышедшем в 1999 г. Большом юридическом словаре введение в юридический лексикон термина «Исполнительная власть» связывается с теорией разделения властей, где исполнительная власть – одна из самостоятельных и независимых публичных властей (наряду с законодательной и судебной) в государстве – представляет собой совокупность полномочий по управлению государственными делами, включая полномочия подзаконодательного регулирования (административного нормотворчества), полномочия внешнеполитического представительства, полномочия по осуществлению различного рода административного контроля, а также иногда и законодательные полномочия (в порядке делегирования или чрезвычайного законодательства), а также систему государственных органов, осуществляющих вышеперечисленные полномочия. Исполнительная власть осуществляется различными органами местного управления и местного самоуправления (губернаторами, мэрами, префектами, старостами и подчинённым им аппаратом)42.
В вышедшей в этом же году работе И. А. Полянского «Правовой статус органов исполнительной власти субъектов РФ»43 исполнительная власть определяется как государственная власть, которая предполагает наличие особых звеньев государственного аппарата (органов государственного управления общей компетенции), деятельность которых направлена на реализацию общих норм, установленных субъектами законодательной (представительной) власти, в целях регулирования различных сторон общественной жизни.
Вышедший в 2003 г. учебник «Административное право Российской Федерации», характеризуя исполнительную власть и государственное управление, коротко отмечает, что «…исполнительная власть в значительной степени – категория политико-правовая, в то время как государственное управление – организационно-правовая. Система разделения властей исходит из того, что каждая ветвь единой государственной власти реализуется в деятельности их субъектов. Поэтому государственное управление представляет собой вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть»44.