Артем Четвериков – Миграционное право Европейского союза (страница 8)
Попытки расширить применение запрета выезда, однако, были отвергнуты судебной практикой Суда ЕС. Так, Суд ЕС признал неправомерными (недопустимыми) положения болгарского законодательства, которые предусматривали запрет выезда из Болгарии и отказ в выдаче необходимых удостоверений личности или паспортов гражданам, имеющим неоплаченную задолженность сверх определенного размера.
Рассматривая жалобу заинтересованного болгарского гражданина по запросу болгарского суда, Суд ЕС указал, что Директива 2004/38/ЕС запрещает ограничивать свободу передвижения и проживания в целях, имеющих экономический характер, каковыми являются обеспечение интересов кредиторов. Кроме того, как отметил Суд ЕС, в праве ЕС существуют специальное законодательство, регулирующее трансграничное взыскание долгов, которое, при необходимости, позволяет взыскивать их на территории других государств-членов (решение Суда от 4 октября 2012 г. по делу С-249/11 «Бьянков»)[29].
С другой стороны, когда Болгария ввела запрет выезда в отношении другого своего гражданина, ранее осужденного за пределами ЕС за незаконную торговлю наркотиками, Суд ЕС признал подобную меру правомерной, хотя и при соблюдении определенных условий. Согласно резолютивной части его решения, действующего в качестве прецедента для всех государств-членов ЕС, учредительные документы ЕС и Директива 2004/38/ЕС «не препятствуют национальным правилам, позволяющим ограничивать право гражданина государства-члена отправляться на территорию другого государства-члена, в частности, на том основании, что он был осужден в другом государстве за торговлю наркотиками, при условии, во-первых, что личное поведение этого гражданина выступает реальной, наличной и достаточно серьезной угрозой, затрагивающий один из основополагающих интересов общества, во-вторых, что намеченная ограничительная мера способна гарантировать достижение преследуемой ею цели и не выходит за рамки необходимого, в-третьих, что такая мера может подвергаться эффективному судебному контролю, позволяющему проверить ее фактическую и юридическую правомерность с точки зрения требований права Союза» (решение Суда от 17 ноября 2011 г. по делу С-430/10 «Гайдаров»)[30].
1.2. Миграционные права отдельных категорий граждан Европейского Союза
1.2.1. Миграционные права на едином внутреннем рынке Европейского Союза
1.2.1.1. Свобода передвижения работников
Наряду с рассмотренными выше общими принципами и правилами в отношении всех граждан Союза в правовой системе ЕС имеется большое количество норм специального характера, которые регламентируют миграционные права отдельных категорий европейских граждан.
Подобные нормы и вытекающие из них права сначала появились в экономической сфере: в контексте формирования общего рынка Европейских сообществ, ныне единого внутреннего рынка ЕС.
Как уже отмечалось (см. введение), единый внутренний рынок определяется в его учредительных документах ЕС как «пространство без внутренних границ», на котором существует «свободное передвижение товаров, лиц, услуг и капиталов» – так называемые четыре свободы внутреннего рынка, квалифицируемые Судом ЕС в качестве его «основных свобод» (фр. libertes fondamentales).
Свободное передвижение лиц на едином внутреннем рынке ЕС обеспечило взаимное открытие границ его государств-членов для европейских граждан, а также юридических лиц, занимающихся экономической деятельностью. Прежде всего, это было сделано для рабочей силы, т. е. граждан, которые желают заниматься другом государстве-члене ЕС трудовой деятельностью в качестве наемного работника по трудовому или аналогичному договору. При этом – согласно судебной практике Суда ЕС – важен факт осуществления наемного труда в пользу некоторого работодателя, под руководством и за вознаграждение со стороны последнего; соответственно, гражданин может быть признан находящимся в трудовых отношениях даже при отсутствии трудового или иного письменного договора с работодателем (решение Суда от 3 июля 1986 г. по делу С-66/85 «Лори-Блюм»)[31].
Свободное передвижение граждан Союза, занимающихся трудовой деятельностью получило название в его правовой системе «свободное передвижение работников» или, что то же самое, «свобода передвижения работников»[32]. Свобода передвижения работников обеспечивает функционирование в ЕС единого рынка рабочей силы, а ее правовую основу образует глава 1 «Работники» раздела IV «Свободное передвижение лиц, услуг и капиталов» части третьей «Внутренняя политика и деятельность» ДФЕС.
В соответствии с первой статьей главы «Работники»: «Внутри Союза обеспечивается свободное передвижение работников» (ст. 45 ДФЕС). В соответствии с той же статьей свобода передвижения работников включает в себя:
• с одной стороны, недискриминацию граждан других государств-членов в трудовых и связанных с ними отношениях, а именно, «отмену любой дискриминации по признаку национального гражданства между работниками государств-членов в вопросах трудовой деятельности, заработной платы и других условий труда»;
• с другой стороны, наделение граждан других государств-членов специальными правами в качестве работников-мигрантов.
Правами работников-мигрантов, предусмотренными в ст. 45 ДФЕС, являются:
• право принимать реально предлагаемую работу;
• право свободно перемещаться с этой целью по территории государств-членов;
• право проживать на территории любого из государств-членов для осуществления там трудовой деятельности в соответствии с законодательными, регламентарными и административными положениями, регулирующими трудовую деятельность национальных работников, т. е. работников, являющихся гражданами государства трудоустройства;
• право оставаться на территории государства-члена после осуществления там трудовой деятельности.
Законодательным актом, конкретизирующим содержание свободы передвижения работников, является Регламент (ЕС) № 492/2011 Европейского парламента и Совета от 5 апреля 2011 г. о свободном передвижении работников внутри Союза, который заменил собой аналогичный регламент 1968 г.[33]
Регламент (ЕС) № 492/2011 основное внимание уделяет характеристике различных видов дискриминационной практики, которые традиционно применяются государствами к иностранной рабочей силе, но которые внутри ЕС запрещено применять к гражданам других государств-членов.
В отношении трудоустройства ст. 1 Регламента (ЕС) № 492/2011 предусматривает, что гражданин одного государства-члена пользуется «на территории другого государства-члена таким же приоритетом, как и граждане этого государства, в доступе к вакантным рабочим местам».
Согласно ст. 2 Регламента (ЕС) № 492/2011 гражданин любого государства-члена ЕС и работодатель, действующий на территории любого государства-члена ЕС, могут свободно, без какой-либо дискриминации, обмениваться своими просьбами и предложениями трудоустройства, заключать и исполнять трудовые договоры.
Статья 3 Регламента (ЕС) № 492/2011 запрещает государству-члену применять к гражданам других государств-членов свои законодательные, регламентарные или административные положения, а равно административную практику, которые:
• ограничивают или подчиняют условиям, не предусмотренных для национальных работников, спрос и предложение рабочей силы, доступ к трудовой деятельности и ее осуществление иностранцами;
• иным образом ограничивают доступ граждан других государств-членов к имеющимся рабочим местам, например, путем введения для них специальных процедур трудоустройства, возложения обязанности предварительно зарегистрироваться в компетентных органах и любыми иными способами.
Под действие запретов Регламента (ЕС) № 492/2011, однако, не подпадают условия относительно языковых познаний работника, т. е. владения им языком государства трудоустройства, которые последнее предъявляет ко всем лицам, в том числе к своим собственным гражданам.
Согласно ст. 4 Регламента (ЕС) № 492/2011 государства-члены не могут ограничивать занятость граждан других государств-членов только отдельными отраслями своей экономики или отдельными частями своей территории. Если государство-член предоставляет предприятиям льготы любого характера (например, налоговые льготы) при условии трудоустройства ими минимальной процентной доли национальных работников, то при ее исчислении национальными работниками считаются все граждане Союза.
Статья 5 Регламента (ЕС) № 492/2011 гарантирует гражданину государства-члена, который ищет работу на территории другого государства-члена, право пользоваться помощью со стороны его служб занятости на таких же условиях, на каких данная помощь оказывается национальным гражданам.
Наконец, согласно ст. 6 Регламента (ЕС) № 492/2011 при трудоустройстве гражданина другого государства-члена к нему запрещается применять медицинские, профессиональные и иные критерии, которые имеют дискриминационный характер. Этот запрет, однако, не запрещает потенциальному работодателю проверять профессиональную пригодность гражданина другого государства-члена, поскольку аналогичным проверкам могут подвергаться и национальные граждане государства трудоустройства.
В отношении недискриминации в сфере трудовой деятельности ст. 7 Регламента (ЕС) № 492/2011 повторяет и уточняет общий запрет дискриминации, содержащийся в учредительных документах ЕС. Согласно ей работник, являющийся гражданином другого государства-члена, не может подвергаться обращению, отличному от национальных работников, в отношении любых условий занятости и труда, в том числе в вопросах заработной платы и увольнения, а также профессиональной реинтеграции или повторного трудоустройства, если он становится безработным.