Андрей Лушников – Курс права социального обеспечения (страница 5)

Названные законы еще называли «законами против бродяг и нищих», начало которым положил акт 1495 г. Одновременно он продолжил череду законов, запрещающих нищенство, что подчеркивает их полицейский характер. По авторитетному мнению П.Ф. Ашротта, «единственной руководящей мыслью при этом было – защитить общественную жизнь от полчищ нищих»[30]. Закон Генриха VIII 1530–1531 гг. напоминал церковным приходам об обязанности призревать местных нищих, но эта обязанность была скорее морального характера. Впрочем, судьям, шерифам и мэрам вменялось в обязанность разыскивать престарелых и нуждающихся и распределять их по приходам, где они должны были проживать на благотворительные средства. Просить милостыню разрешалось только нетрудоспособным нищим, имеющим специальный патент, выдаваемый мировым судьей. В.А. Гаген считал, что этот закон стоял на грани между полицейскими мерами и попечительской деятельностью государства[31]. Среди «удалых бродяг» своим интеллектуальным уровнем выделялись «бродяжничающие студенты Оксфордского и Кембриджского университетов», которые таким нехитрым образом добывали себе средства на обучение и пропитание.

Переломным стал Закон 1535–1536 гг., который передавал содержание бедных на милость прихода. Неспособным к труду выдавались средства из добровольных пожертвований, сбор которых должны были стимулировать местные власти и церковные старосты. Трудоспособным бедным должна была предоставляться работа. Впрочем, задержанному в третий раз нищему полагалась смертная казнь. Акт 1547 г. предписывал уклоняющихся от работы бедняков передавать в рабство, а также клеймить и даже предавать смертной казни. Одновременно законом 1551 г. началась активизация позитивных мер в отношении бедняков. Он предполагал выделять двух лиц для сбора пожертвований в пользу бедных из числа уважаемых прихожан. К этому процессу были подключены епископы, а затем и судьи. В дальнейшем верховная власть наделила прерогативой местные органы и судей выдавать патент на нищенство, но только за пределами приходов, излишне обремененных бедными.

Наиболее выдающимися актами были елизаветинские Закон о ремесленниках 1562–1563 г., Закон 1572–1573 гг., а также Закон о бедных 1601 г. Первые два из них сделали труд обязательным для всех лиц с 12 до 60 лет, не имеющих средств к существованию. Патенты на нищенство по общему правилу отменялись, а не имеющим работы беднякам запрещался переход в другую местность. За рецидив нищенства полагалась смертная казнь, но у судей впервые появилось право после безуспешных уговоров облагать налогами всякое лицо, живущее в округе, и ведать расходованием этих налогов в интересах бедных. Бедняки были обязаны работать за любую плату, которую им удалось получить, и только те, кто ее не мог получить, имели право на вспомоществование. При этом ежегодно государственные должностные лица, прежде всего судьи, должны были устанавливать максимальный размер заработной платы в отдельных местностях и для отдельных профессий. Ориентиром для этого служил прожиточный минимум в данной местности. Закон о ремесленниках был отменен только в 1813–1814 гг.

Закон о бедных 1601 г., который получил название «Великая хартия милосердия», определял, что здоровых бедняков следует принуждать к труду с целью отработки их содержания, которое предоставлял церковный приход. Его основной смысл сводился к тому, что мировые судьи должны были назначать надзирателей за бедными. В свою очередь эти надзиратели должны были собирать средства путем обложения налогом обывателей, священников и иных лиц в таком размере, который они сочтут нужным. Таким образом, был легализован налог в пользу бедных. Кроме того, впервые было четко разделено открытое призрение (на дому) и закрытое призрение (в публичных учреждениях). Первоначально преимущество отдавалось первому. Англо-венгерский экономист и социолог К. Поланьи назвал Законы 1562–1563 гг. и Закон 1601 г. «общенациональным кодексом о труде»[32]. Но эффективным этот «кодекс» назвать нельзя. Сессии мировых судей, которые обычно устанавливали размер заработной платы, повышали ее периодически и в недостаточной мере, тогда как цены на хлеб росли постоянно. При этом динамика пересмотра заработной платы нередко отставала в разы, что не сокращало масштаб бедности. Действие Законов 1562–1563 гг. распространялось только на заработную плату рабочих традиционных профессий, т. е. унаследованных от Средневековья. Король Яков I, сын печально известной Марии Стюарт, распространил эту систему на рабочих всех остальных профессий, прежде всего мануфактурных, но их оплата оставалась официально не установленной[33]. После этого неоднократно принимались законы о наказании нищих и бродяг, а в 1610 г. в каждом графстве должен был быть создан исправительный дом для бедных, где труд выступал в качестве наказания. При этом принуждение нищих к труду не имело особого успеха, т. к. этот труд им никто не предоставлял. Закон о бедных был отменен только в 1834 г.

Апогеем непродуманное™ государственных мер по борьбе с бедностью стал Закон (Акт об оседлости) Карла II1662 г., запрещавший бедным отлучаться из своего прихода. Его целью была защита наиболее благополучных церковных приходов от наплыва бедных, для чего вводилось «приходское крепостное право», затруднявшее перемещение работников. Более того, если местные власти подозревали, что человек мог впасть в бедность, то они имели право в 40-дневный срок отослать его по прежнему месту жительства. Это было своеобразное «вторичное крепостное право», а по меткому выражению Т. Фауля, второй попыткой довести рабочий класс до рабства[34]. Страстное желание местных властей избежать тяжести налога в пользу бедных привело к массовой высылке всех потенциальных бедняков, что еще больше увеличило число бродяг, которых никто не хотел призревать. Наиболее одиозные положения этого закона были отменены только в период с 1795 по 1872 г.

Предоставление нищим работы начало реально осуществляться с 1697 г., когда по инициативе Д. Кэри был создан первый работный дом. Об этих домах подробнее будет сказано в следующем разделе. Д. Локк стал автором идеи создания в 1696 г. первой рабочей школы для бедных детей, где совмещались функции призрения, образования и трудовой помощи. Закон 1722 г. сделал закрытое призрение в работных домах практически единственной формой призрения нуждающихся, допуская только в исключительных случаях выдачу пособий беднякам, живущим вне таких домов. В дальнейшем основные мероприятия правительства сводились к увеличению расходов на призрение бедных и усилению чиновничьего контроля за расходованием этих средств. Наиболее важен в этом контексте Акт Джилберта 1782 г., допускавший дотации к заработной плате только в качестве дополнения к положительному законодательству и в установленных им случаях.

Набравшая быстрые темпы развитие вследствие промышленной революции английская экономика требовала свободного рынка труда и его расширения за счет бродяг и нищих. В этой связи альтернатива 1795 г., касающаяся правового регулирования оплаты труда и предотвращения нищеты, имела судьбоносное значение для всей системы экономических отношений. В 1795 г. смягчается Акт об оседлости, что открывает прямой путь к более свободному перемещению бедняков в поисках работы. Выбор законодателя в этой связи был невелик: либо расширение Закона о ремесленниках 1562–1563 гг. и включение в него пункта о ежегодном установлении минимального размера заработной платы (так называемого Билль Уитбреда), либо расширение Закона о бедных 1601 г. и включение в него условий о доплате до прожиточного минимума всем «работающим беднякам». В пользу последнего варианта свидетельствовал Закон 1722 г., допускавший выдачу пособий беднякам, живущим вне работных домов.

Принципиальное значение имел так называемый Закон Спинхэмленда 1795 г., о котором в экономической литературе высказывалось единодушно отрицательное мнение. 6 мая 1795 г. мировые судьи графства Беркшир, собравшиеся в Спинхэмленде (отсюда название закона) постановили, что в дополнение к заработной плате беднякам следует выдавать денежное пособие в соответствии со специальной шкалой, привязанной к ценам на хлеб. В силу этого устанавливалась доплата к заработной плате в виде пособия всем «трудолюбивым людям и их семействам» с учетом колебаний цен на хлеб за счет средств, собранных путем налогообложения. Отметим, что первоначально выплата такого пособия предполагалась только нетрудоспособным лицам, что было правильно, а с 1796 г. нормы закона распространялись и на работающих по найму. При этом налоговый гнет на все население существенно возрос, а доплаты никогда не успевали за реальным ростом цен на хлеб. Авторы закона исходили из того, что заработная плата многих работников в условиях роста цен на хлеб не позволяет им даже поддерживать физического существования, что было чистой правдой. Таким образом, нуждающимся работникам обеспечивался минимальный доход независимо от размера заработка. Вслед за этим в 1799–1800 гг. принимается антипрофсоюзное законодательство. В итоге уровень заработной платы был понижен даже относительно прожиточного минимума, что стало, по сути, субсидированием работодателей со стороны общества. Г. Спенсер назвал это «эрзац-зарплатой», а в официальных актах фигурировал термин «денежное пособие». Вероятно, по правовой природе это было нечто среднее между компенсацией и социальной выплатой. В итоге «страшное сорокалетие» 1795–1834 гг. ознаменовалось ослаблением материальных стимулов к труду, а провозглашенное «право человека на жизнь» независимо от результатов труда означало право на нищенское существование и порождало массовый пауперизм. Пособие рабочим формировалось в основном за счет уменьшения их законных заработков и в виде налогов перекладывалось на все общество. Все это снижало заработную плату до уровня физического выживания лиц наемного труда. Отсюда невероятный рост производства при полунищем существовании широких масс работников. Это также лишало работников стимулов к труду, т. к. основная масса их получала минимальный заработок с фиксированными доплатами за счет государства. Очевидно, что смешение трудового права и права социального обеспечения дало самый неблагоприятный результат, тогда как для работающих лиц существенно эффективнее были бы законодательные меры по увеличению заработной платы до прожиточного минимума. Это необходимо учесть и в ходе реформирования российского социального законодательства. На примере этого закона видно расхождение между самыми благими побуждениями гуманнейших людей своего времени и губительными последствиями необдуманного социального реформирования[35].