Алексей Жеребцов – Административная ответственность в миграционном праве Российской Федерации. Материальные и процессуальные аспекты (страница 5)

Все авторы приведенных определений солидарны во мнении о том, что процесс территориального движения субъектов миграционных отношений влечет за собой приобретение ими нового правового статуса. Другим фактором, определяющим данное понятие, является положение о том, что этот процесс развивается по определенным стадиям, складывающимся из серии событий. Важно также признать, что признаком миграционного процесса является переселение и проживание субъектов, учитывая экономические, политические и социальные условия. Приведенные признаки будут неполными, если не учитывать теоретико-правовые вопросы процесса и специфику процессуальных отношений. Имеет ли миграционный процесс правовое значение?

Миграционный процесс необходимо рассматривать в двух аспектах:

I) территориальное перемещение людей, обусловленное серией событий и развивающееся по определенным стадиям;

II) регламентированное нормами права правоотношение, в рамках которого приобретается, изменяется, реализуется или прекращается правовой статус мигранта.

В первом случае миграционный процесс выступает как общесоциальное явление, раскрывающее сущность территориального перемещения населения.

Во втором – как юридически значимый процесс, при реализации которого мигрант приобретает, изменяет, реализует или прекращает принадлежащий ему правовой статус. В данном смысле миграционный процесс представляет собой в общем виде процесс реализации нормативно-правового предписания в рамках конкретного общественного отношения.

Двухаспектный характер миграционного процесса позволяет отметить его социальное и правовое назначение. В юридическом смысле миграционный процесс – это система правоотношений, возникающих в связи с территориальным перемещением людей. В этой системе необходимо выделить миграционно-правовые отношения, являющиеся по своей сути административно-правовыми, и иные отношения, возникающие в процессе территориального перемещения людей (гражданско-правовые, трудовые, социально-правовые и т. п.).

Приведенные обстоятельства позволяют определить миграционный процесс в правовом смысле как правовую форму сознательной, целенаправленной, подлежащей правовому регулированию деятельности субъектов миграционно-правовых отношений, применяемую в процессе территориального перемещения людей, в результате которой приобретается, прекращается, изменяется и реализуется правовой статус мигранта.

Таким образом, миграция населения (миграция) и миграционный процесс в юридическом смысле соотносятся как сущность и форма реализации прав, свобод и обязанностей субъектов территориального перемещения. Миграция населения является материальным явлением, а миграционный процесс – формой, имеющей стадийный характер, реализации миграции, т. е. характеризуется процессуальной (процедурной) природой.

Структура миграционного процесса тесно связана с категорией «миграционная система».

Научное положение. Миграционная система – довольно новое понятие в современной юридической науке. Ее разработчиком стал М.Л. Тюркин, который в 2004 г. защитил докторскую диссертацию на тему «Миграционная система России: концептуальные организационно-правовые основы». В своем исследовании автор указывает на то, что «миграционная система ориентирована на конкретный результат миграционного процесса или совокупность миграционных процессов: иммиграционного; эмиграционного; переселенческого; предоставления убежища; внешней трудовой миграции; оперативного реагирования на кризисные ситуации, особенно при экстренном массовом перемещении людей; внутренней трудовой миграции; депортации, реадмиссии и др.»[22]. Далее он отмечает, что миграционная система – это «совокупность управляющих, правовых, информационных и обеспечивающих средств и персонала органов, организаций и учреждений, функционирующих с целью проектирования и территориального перемещения людей, обусловленного его государственным регулированием, реализацией личных, общественных и государственных интересов и, как правило, влекущего приобретение ими нового правового статуса»[23].

Как видно из приведенной системы, в числе ее элементов выделяются: управляющие средства (1); правовые средства (2); информационные средства (3); обеспечивающие средства (4); персонал органов, организаций и учреждений (5). Это статические элементы миграционной системы.

Но она имеет и динамическую составляющую:

а) функции системы направлены на проектирование, территориальное перемещение и приживаемость мигранта;

б) наличие целей и интересов миграционной системы;

в) государственно-регулируемая система.

В этой связи миграционная система характеризуется статическими и динамическими составляющими, которые раскрывают структуру рассматриваемой системы.

Таким образом, миграционная система, по нашему мнению, является организационной системой государственного управления в широком смысле понимания государственного управления[24], что позволяет нам определить ее как организационную систему государственного управления миграционными процессами (территориальным перемещением населения).

Другой категорией, тесно связанной с категорией «миграция населения (миграция)», является «миграционный поток». Понятие миграционного потока практически не изучено современной отечественной наукой, однако широко применяется социологами и используется в нормативно-правовых актах. Миграционный поток представляет собой вид миграции населения, который осуществляется в рамках миграционного процесса, связанного с территориальным перемещением людей. Он носит ситуационно-массовый характер и связан с определенным изменением места нахождения лица.

Миграционный поток как видовая характеристика территориального движения (горизонтальной мобильности) населения характеризуется следующими признаками:

I) причинами миграционной подвижности людей;

II) целями и интересами, которые преследуют субъекты миграционных отношений на различных стадиях миграционного процесса;

III) правовыми основаниями и правовым регулированием территориального перемещения людей;

IV) видами субъектов, т. е. участников миграционных отношений;

V) характером территориального перемещения, т. е. направленностью перемещения через административную границу или в пределах административной границы.

Приведенные признаки дают всестороннюю видовую характеристику территориальной мобильности населения, что позволяет обозначить дефиницию «миграционный поток» как закрепленный в системе однородных правовых предписаний и обособленный из общей системы миграционного процесса по признаку причины, правовым основаниям, видам субъектов, совокупности лиц, участвующих в территориальном перемещении, в пределах административных границ или за их пределы.

«Мигрант» – это лицо, участник миграционного перемещения, субъект миграционных отношений. Мигрант должен рассматриваться в двух аспектах: как субъект миграционного права, т. е. в позитивно-правовом смысле, и, во-вторых, как субъект миграционно-правового отношения, т. е. участник конкретного вида миграционного правоотношения, в процессе которого он реализует субъективные права и исполняет юридические обязанности.

Формирование миграционной политики Российской Федерации имело достаточно продолжительный период и характеризовалось принятием государственных миграционных программ, а позже концепций миграционной политики государства:

1) конец 1980-х–1994 гг. – Республиканская долговременная программа «Миграция»[25] (от 18 мая 1992 г.);

2) 1994–1996 гг. – Федеральная миграционная программа (от 9 августа 1994 г.)[26];

3) 1996–1998 гг. – Федеральная миграционная программа (от 3 августа 1996 г.)[27];

4) 1998–2000 гг. – Федеральная миграционная программа на 1998–2000 гг. (от 10 ноября 1997 г.)[28];

5) Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, утвержденная распоряжением правительства РФ от 1 марта 2003 г.[29];

6) Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденная президентом РФ[30].

В настоящее время актом стратегического планирования в сфере миграции населения является Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы, утвержденная Указом Президента РФ от 31 октября 2018 г. № 622[31] (далее – Концепция на 2019–2025 годы), которая формулирует правовые и организационные основы деятельности органов государственной власти в сфере миграции населения.

Научное положение. Поскольку государственное управление в сфере миграции является обособленным направлением деятельности исполнительной власти, во многом связанным с обеспечением национальной безопасности и социально-экономического развития российских регионов, перед государственной администрацией объективно возникает необходимость разработки системы базовых документов стратегического планирования в этой сфере государственного управления.

На сегодняшний день действующие документы долгосрочного планирования в сфере реализации миграционной политики не отвечают надлежащим требованиям, поскольку разрабатывались и утверждались еще до принятия Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ (с изм. и доп.) «О стратегическом планировании в Российской Федерации»[32]…

При этом действующую Концепцию государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года (далее – Концепция) весьма сложно отнести к документам стратегического планирования нового поколения по целому ряду оснований.