Александр Мелехин – Полномочия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях в Российской Федерации: теория и практика. Монография (страница 7)

На протяжении уже ряда лет существует практическая потребность совершенствования ведомственной статистической отчетности. Целесообразным представляется дополнение прокурорской статистики по форме ОН, в том числе показателями, направленными на фиксацию количества вынесенных прокурорами постановлений о возбуждении дел в зависимости от субъектного состава соответствующих правонарушений (юридических лиц, должностных лиц, физических лиц), показателями количества вынесенных постановлений, относящихся к исключительной компетенции прокуроров (по категориям дел), и их движения сообразно стадиям производства по делам об административных правонарушениях.

§ 2. Полномочия прокурора по участию в рассмотрении дел об административных правонарушениях

Участие прокурора в рассмотрении дел об административных правонарушениях судами и несудебными органами (должностными лицами) является направлением прокурорской деятельности, получившим законодательное закрепление достаточно давно. Так, ранее в ст. 230 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях от 30 июня 1984 г.¹⁵ (далее – КоАП РСФСР) содержалась норма о том, что прокурор, осуществляя надзор за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях, был вправе наряду с осуществлением иных полномочий участвовать в рассмотрении дела, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела.

Действующий Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, вступивший в законную силу с 1 июля 2002 г., в отличие от предшествующего кодекса, сохранив в ст. 24.6 за прокурором статус должностного лица, надзирающего за законностью при производстве по делам об административных правонарушениях, тем не менее четко обозначил в ст. 25.11 новое предназначение прокурора как участника производства по делам об административных правонарушениях, где среди полномочий назвал уже известные права по участию в рассмотрении дела об административном правонарушении, заявлению ходатайств, даче заключений по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела, а также представлению доказательств. Кроме того, законодатель в указанной статье допустил возможность совершения прокурором – участником производства по делам об административных правонарушениях иных действий, предусмотренных федеральным законом.

Критически осмысливая содержание ст. 25.11 КоАП РФ, нельзя не отметить, что разработчикам кодекса не удалось четко разграничить полномочия прокурора по участию в рассмотрении дел об административных правонарушениях и его надзорные полномочия, поскольку в рассматриваемой статье называются право на возбуждение производства по делу об административном правонарушении¹⁶, которое нами отнесено к правовому средству в рамках реализации такой функции, как административное преследование¹⁷, а также на принесение протеста на постановление по делу об административном правонарушении, который традиционно воспринимается как акт прокурорского реагирования, вытекающий из надзорной деятельности¹⁸. К сожалению, авторы изученных нами комментариев фактически не обращают внимания на отмеченные нюансы.

Так, Н. Г. Салищева отмечает, что участие прокурора в производстве по делу связано с его полномочиями возбуждать дело¹⁹. Как представляется, данное суждение не обладает достаточной мотивированностью. Во-первых, как будет показано ниже на конкретных цифрах, прямой зависимости участия прокурора в рассмотрении дела об административном правонарушении, а именно эту процедуру в буквальном смысле и можно называть производством, от вынесения им постановления о возбуждении дела не имеется. Во-вторых, возбуждая дело и направляя его материалы по подведомственности, прокурор выступает лишь в качестве инициатора производства, каковым по аналогии является и должностное лицо органа административной юрисдикции, составляющее протокол об административном правонарушении, которое, к слову, законодатель не наделил статусом участника производства. Э. Г. Липатов по этому вопросу прямо отмечает, что органы и должностные лица, составившие протокол об административных правонарушениях, не являются участниками производства по делам об административных правонарушениях²⁰.

В контексте непосредственно участия прокурора в рассмотрении дел об административных правонарушениях необходимо подчеркнуть еще одну особенность, связанную с участием прокурора в рассмотрении указанных дел арбитражными судами. С учетом определенной ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ подведомственности дела об административных правонарушениях, предусмотренных ограниченным кругом статей кодекса, рассматриваются в порядке, установленном § 1 гл. 25 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК). Поскольку особенностям участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях в арбитражном суде посвящен § 10 гл. III настоящей монографии, полагаем возможным ограничиться приведенной оговоркой.

Возвращаясь к характеристике полномочий прокурора по участию в рассмотрении дел об административных правонарушениях, отметим, что законодатель не ограничивает его в возможности посещения соответствующих процедур, кем бы они ни проводились. Безусловно, нереально обеспечить участие прокурора в абсолютном большинстве случаев рассмотрения дел об административных правонарушениях в силу ограниченности кадровых ресурсов в органах прокуратуры, да этого, собственно, и не требуют ни законодатель, ни Генеральный прокурор Российской Федерации. Определенный целевой ориентир в этом вопросе задан в ч. 2 ст. 25.11 КоАП РФ, согласно которой прокурор извещается о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетним, а также дела об административном правонарушении, возбужденного по инициативе прокурора. Однако на ведомственном уровне вопрос нашел отражение лишь в подп. 10.1 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 26 ноября 2007 г. № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи»²¹, предписывающем прокурорам принимать участие в работе комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, а также периодически анализировать практику рассмотрения этими комиссиями дел, связанных с привлечением к административной ответственности несовершеннолетних, их родителей и иных законных представителей²². Вместе с тем данное требование несколько расходится с соответствующим пунктом в ведомственной статистической отчетности, предписывающим фиксировать исключительно случаи участия прокурора в рассмотрении дел об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, что корреспондирует ч. 2 ст. 25.11 КоАП РФ.

Статистический учет участия прокуроров в рассмотрении дел об административных правонарушениях ведется с 2003 г. в разделе «Результаты работы в сфере административного преследования» (первоначально в рамках формы П «Отчет о работе прокурора», а с 2011 г. – в форме ОН «Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»). Статистика свидетельствует о том, что в 2013 г. прокуроры приняли участие в рассмотрении 596 924 дел, из которых 64 959 дел пришлось на суды, в том числе в 62 020 случаях инициатором административного преследования являлся прокурор. В отношении несовершеннолетних с участием прокурора рассмотрено 152 026 дел. При этом всего за исследуемый период прокурорами было вынесено 302 538 постановлений о возбуждении дела об административном правонарушении. Приведенные цифры позволяют сделать вывод о том, что прокуроры участвуют в значительно большем числе процедур по рассмотрению дел об административных правонарушениях, чем выносят постановлений о возбуждении таковых.

С точки зрения сравнительных параллелей определенный интерес представляют соответствующие цифры из отчета за 2003 г., с которого, как отмечено выше, начался официальный учет рассматриваемой деятельности прокуроров. Всего с участием прокурора было рассмотрено 94 415 дел, в том числе в 20 579 случаях инициатором являлся прокурор. При этом на суды пришлось 11 199 дел, из которых 7 859 инициированы прокурором. Соответственно, прокуроры 48 434 раз участвовали в рассмотрении дел об административных правонарушениях комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав. Представляется, что первоначальный вариант учетных позиций статистической отчетности в рассматриваемой части выглядел более наглядным, однако в нем отсутствовали данные об общем количестве вынесенных прокурором постановлений о возбуждении дел об административных правонарушениях.

Сравнение приведенных выше показателей показывает, что за 11 лет общая интенсивность участия прокуроров в рассмотрении дел об административных правонарушениях выросла в 6,3 раза, в том числе в судах – в 5,8 раза, в комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав – в 3,2 раза. При этом коэффициент соотношения между числом вынесенных постановлений о назначении административного наказания и количеством дел, в рассмотрении которых принимал участие прокурор, вырос с 0,78 в 2003 г. до 0,86 в 2013 г., что позволяет сделать вывод о повышении эффективности указанной деятельности прокурора, высказываемая в заседаниях позиция которого нашла реализацию в принятых итоговых решениях по делам.