Александр Борисов – Обжалование и оспаривание действий (бездействия) заказчика при закупках товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Практические рекомендации участникам закупок (страница 4)

к действиям органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих по смыслу главы 25 ГПК РФ относится властное волеизъявление названных органов и лиц, которое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению. К действиям, в частности, относятся выраженные в устной форме требования должностных лиц органов, осуществляющих государственный надзор и контроль;

к бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). К бездействию, в частности, относится нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом.

Названное Постановление Пленума ВС России от 10 февраля 2009 г. № 2 после издания в связи с принятием КАС РФ Постановления Пленума ВС России от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» применению не подлежит, но в последнем соответствующие определения не даны, в связи с чем не видится препятствий к использованию приведенных положений.

Право обжалования и оспаривания действий (бездействия) заказчика, решения контрольного органа

В приведенной выше норме ч. 1 ст. 105 Закона о контрактной системе говорится о том, что право обжаловать действия (бездействие) имеет право любой участник закупки, если такие действия (бездействие) нарушают права и законные интересы участника закупки.

В прежней (первоначальной) редакции нормы ч. 1 ст. 105 Закона о контрактной системе указывалось, что право обжаловать действия (бездействие) имеют также общественные объединения, объединения юридических лиц, осуществляющие общественный контроль, но это положение исключено Федеральным законом от 1 апреля 2019 г. № 50-ФЗ[19] с 1 июля 2019 г. В то же время сам институт общественного контроля за соблюдением требований законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок других изменений не претерпел. В соответствии с п. 3 ст. 102 Закона о контрактной системе общественные объединения и объединения юридических лиц, осуществляющие общественный контроль, вправе:

1) подготавливать предложения по совершенствованию законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок;

2) направлять заказчикам запросы о предоставлении информации об осуществлении закупок и о ходе исполнения контрактов;

3) осуществлять независимый мониторинг закупок и оценку эффективности закупок, в том числе оценку осуществления закупок и результатов исполнения контрактов в части их соответствия требованиям Закона о контрактной системе;

4) обращаться от своего имени в государственные органы и муниципальные органы с заявлением о проведении мероприятий по контролю в соответствии с Законом о контрактной системе;

5) обращаться от своего имени в правоохранительные органы в случаях выявления в действиях (бездействии) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссий по осуществлению закупок и их членов, должностных лиц контрактной службы, контрактных управляющих признаков состава преступления;

6) обращаться в суд в защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов группы лиц в соответствии с законодательством РФ.

Понятие «участник закупки» определено в п. 4 ч. 1 ст. 3 Закона о контрактной системе (в ред. Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 227-ФЗ[20]) следующим образом: любое юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала, за исключением юридического лица, местом регистрации которого является государство или территория, включенные в утверждаемый в соответствии с подп. 1 п. 3 ст. 284 части второй НК РФ перечень государств и территорий, предоставляющих льготный налоговый режим налогообложения и (или) не предусматривающих раскрытия и предоставления информации при проведении финансовых операций (офшорные зоны) в отношении юридических лиц (для обозначения такого юридического лица введено понятие «офшорная компания»), или любое физическое лицо, в т. ч. зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя. Перечнем, о котором идет речь, является Перечень государств и территорий, предоставляющих льготный налоговый режим налогообложения и (или) не предусматривающих раскрытия и предоставления информации при проведении финансовых операций (офшорные зоны), утв. Приказом Минфина России от 13 ноября 2007 г. № 108н[21].

Как видно, право обжалования и оспаривания действий (бездействия) заказчика, решения контрольного органа, не зависит от того, подана ли участником закупки заявка на участие в закупке. В Определении судьи ВС России от 17 мая 2017 г. № 304-КГ17-4525 по делу № А45-5415/2016[22] отмечено, что исходя из анализа положений ч. 3 ст. 105 Закона о контрактной системе, любой участник закупки, считающий незаконными положения закупочной документации, вправе обжаловать их вне зависимости от факта подачи заявки на участие в закупке, при этом такая жалоба может быть подана до окончания установленного срока подачи заявок.

В то же время положениями ч. 3, 4 и 6 ст. 105 Закона о контрактной системе, устанавливающих сроки подачи жалобы в контрольный орган, предусмотрены случаи, когда обжалование действий (бездействия) может осуществляться: только участником закупки, подавшим заявку на участие в закупке (ч. 3), только участником закупки, подавшим заявку на участие в электронной процедуре, закрытой электронной процедуре (ч. 4), только участником закупки, с которым заключается контракт (ч. 6). Об этих случаях сказано ниже.

В письме Минэкономразвития России от 27 октября 2016 г. № Д28и-2951[23] отмечено, что обжалование действий заказчика является правом любого участника закупки, при этом в Законе о контрактной системе отсутствует требование отзыва заявки участника закупки в случае подачи жалобы на действия заказчика.

В отношении указания в норме ч. 1 ст. 105 Закона о контрактной системе на нарушение обжалуемыми действиями (бездействия) прав и законных интересов участника закупки представляется целесообразным напомнить о приведенной выше норме ч. 15¹ ст. 99 Закона о контрактной системе, согласно которой обращение с жалобой на действия (бездействие) лиц, указанных в п. 1 ч. 15 данной статьи (речь идет о жалобе на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, оператора электронной площадки, оператора специализированной электронной площадки или комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего), и информация, указывающая на наличие признаков нарушения законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок положениями документации о закупке, извещения о запросе котировок, поступившие от физического лица, которое не соответствует требованиям п. 1 ч. 1 ст. 31 данного Закона в отношении объекта этой закупки и права и законные интересы которого не нарушены такими действиями (бездействием), положениями этих документации, извещения, рассматриваются контрольным органом в сфере закупок в соответствии с Законом о рассмотрении обращений граждан (а не в соответствии с Законом о контрактной системе).

В упомянутом пункте 1 ч. 1 ст. 31 Закона о контрактной системе предусмотрено, что при осуществлении закупки заказчик устанавливает такое единое требование к участникам закупки, как соответствие требованиям, установленным в соответствии с законодательством РФ к лицам, осуществляющим поставку товара, выполнение работы, оказание услуги, являющихся объектом закупки. Имеются в виду требования, о которых идет речь в следующем положении п. 1 ст. 49 части первой ГК РФ (в ред. Федерального закона от 5 мая 2014 г. № 99-ФЗ[24]): в случаях, предусмотренных законом, юридическое лицо может заниматься отдельными видами деятельности только на основании специального разрешения (лицензии), членства в саморегулируемой организации или выданного саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к определенному виду работ.

В части 2 ст. 105 Закона о контрактной системе предусмотрено, что обжалование действий (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки, оператора специализированной электронной площадки в порядке, установленном главой 6 данного Закона, не является препятствием для обжалования участником закупки (Федеральным законом от 1 апреля 2019 г. № 50-ФЗ с 1 июля 2019 г. исключено указание на общественное объединение, объединение юридических лиц) таких действий (бездействия) в судебном порядке.

С данной нормой взаимосвязана норма ч. 1 ст. 218 КАС РФ, согласно которой гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.