А Лопатин – Народный суверенитет и избирательные права граждан (страница 3)

В философии права и отечественном конституционализме сложилась двоякая интерпретация понятия «народ». Основание для такого понимания дает и действующая Конституция Российской Федерации. В первом случае народ есть исторически сложившаяся общность в ее историческом же развитии и неразрывной связи множества поколений (Л. А. Тихомиров, Н. А. Бердяев, И. А. Ильин); во втором – понятием «народ» Конституция обозначает корпус избирателей.

Соответственно, в первом случае воля народа означает незыблемость суверенной отечественной государственности, созданной разумом и волей наших далеких предков, т. е. императив единства и целостности Российского государства; во втором – устроение государства в его историческом развитии от Древней Руси до современной России. На разных этапах развития Российского государства для него были характерны различные формы правления и политические режимы при безусловном и императивном характере принципа единства и целостности, в полной мере сохраняющем значение в условиях трансформации России в демократическое правовое федеративное государство с республиканской формой правления. Именно этот второй смысл данного понятия имеет операционное значение для осмысления тесно связанных с ним понятий.

Наиболее широкое значение понятия «народ» в этом смысле как субъекта конституционного права выражено в открывающем Конституцию словосочетании: «Мы, многонациональный народ Российской Федерации». Воля народа в данном понимании в различных формах ее выражения также имеет различное юридическое значение:

а) народу принадлежит учредительная власть, т. е. власть принять Конституцию, учредить институты публичной власти и т. п. Соответственно, результаты всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации являются юридическим императивом для всех субъектов права;

б) итоги референдума столь же императивны по своему значению для органов публичной власти и тех субъектов права, на которых они распространяются;

в) общероссийское голосование, поскольку им поддержано решение федерального законодателя по поправке к Конституции, выступает в качестве акта, санкционирующего вступление закона о поправке к Конституции в силу;

г) свободные выборы выступают как процесс передачи выборным органам государства права на власть и легитимируют их деятельность, соответствующую Конституции как высшему выражению народной воли.

Конституционный механизм реализации народного суверенитета включает в свой состав следующие элементы:

– формы осуществления, в числе которых – органы публичной власти (глава государства, парламент, иные выборные органы), всенародное голосование, референдум, общероссийское голосование, свободные выборы, которые в их единстве образуют целостный юридический механизм, гарантирующий непосредственное народовластие;

– избирательные права граждан;

– политические партии, играющие существенную роль в формировании воли народа в плюралистической демократии;

– избирательные комиссии, выступающие организаторами электорального демократического процесса.

Амбивалентность формулы свободных выборов часто приводит к их отождествлению со свободным голосованием. В действительности их природа и нормативное содержание не совпадают. Свобода голосования – лишь часть свободных выборов. Принцип свободных выборов означает, что воля народа, составляющая основу публичной власти, требует периодических и нефальсифицированных выборов, основанных на всеобщем и равном избирательном праве при тайном голосовании.

Из Конституции, электорального законодательства, актов Конституционного и Верховного судов Российской Федерации, осуществленных автором обобщений литературных источников, взглядов отечественных и зарубежных ученых (С. А. Авакьян, Р. Т. Биктагиров, Г. А. Василевич, Ю. А. Веденеев, В. В. Еремян, А. А. Клишас, В. В. Комарова, Г. Н. Комкова, А. Е. Постников, Т. Я. Хабриева и др.), а также одного из основоположников концепции плюралистической демократии Роберта Даля следует, что свободные выборы охватывают не только подачу голоса, а все стадии избирательного процесса и в своем юридическом содержании имеют комплексный характер. Они требуют:

– наличия должной нормативной основы (конституция и соответствующее ей законодательство);

– политической беспристрастности, честности и прозрачности управления избирательным процессом;

– должной гарантированности избирательных прав граждан, включая доступ кандидатов к выборам; соответственно, отказ в регистрации гражданина в качестве кандидата должен основываться на конституции и истолковываемом в соответствии с ней законодательством, и ни в коем случае не может быть результатом выражаемых ими взглядов или декларируемых программ;

– точности списков избирателей и исключения манипуляций с ними;

– обеспечения свободы слова и печати, исключения государственного и любого иного давления на избирателей и кандидатов, отсутствия непропорционально больших преференций для парламентских партий;

– свободного участия избирателей в выборах при соблюдении всеобщности голосования, равенства голосов, тайны голосования и исключения любых форм принуждения к участию в выборах или отказу от участия в волеизъявлении;

– прозрачности финансирования и действенного контроля за соблюдением кандидатами и политическими партиями порядка его осуществления и установленных законом пределов;

– устранения фальсификаций при подсчете голосов, гарантируемого присутствием на процедуре подсчета голосов наблюдателей, средств массовой информации, кандидатов либо назначенных ими представителей;

– принцип свободных выборов требует безусловного исключения так называемого административного ресурса, который столь же опасен для свободных выборов, как и партийный эгоизм представленных в парламенте политических партий.

Перечисленные элементы в их системной совокупности и образуют нормативное содержание принципа свободных выборов; они же составляют критерии легитимности иных конституционных форм и способов непосредственного народовластия – референдума и общероссийского голосования, разумеется, с учетом их организационной и функциональной специфики, и формируют нормативное ядро конституционного стандарта организации народного волеизъявления.

Институт общероссийского голосования по юридической природе, значению и правовым последствиям должен быть отнесен к числу высших непосредственных выражений власти народа. Его адекватное доктринальное обоснование (А. А. Клишас, П. В. Крашенников, Т. Я. Хабриева, а также В. В. Еремян, А. Е. Постников) и конституционная легитимация заключением Конституционного Суда России от 16 марта 2020 г. допускают несколько форм юридической институализации: в Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации» и федеральных законах «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и «Об общероссийском голосовании граждан Российской Федерации». Юридически допустимо урегулирование порядка организации и проведения общероссийского голосования актом назначившего такое голосование по тому или иному вопросу органа, т. е. регулирование ad hoc.

Частью организационного механизма выявления суверенной воли народа и ее содержательной характеристики является ЦИК России – государственный орган специальной компетенции. Вывод о природе данного органа проистекает из возлагаемых на него законодателем функций – организации и проведения выборов, референдумов, всенародного и общероссийского голосований (функция управления избирательным процессом); нормотворческой функции, пределы которой установлены федеральным законом; квазисудебной функции, заключающейся в защите прав граждан и иных участников избирательного и референдумного процесса.

Новинкой публично-правовой практики последнего времени, вызванной к жизни пандемией COVID-19 и особенно набирающей темпы цифровизацией выборной сферы является так называемое делегированное нормотворчество ЦИК России. В нашем исследовании оно рассматривается как конституционно-правовой институт, как часть юридического процесса и как конституционное правоотношение между законодателем и ЦИК России, которым восполняются пробелы в законодательстве. Законодатель выступает в качестве делеганта, а ЦИК России – делегата. Следовательно, полномочия, пределы усмотрения и критерии легитимности нормотворчества последней определяются делегантом.

Смысл нормотворческой деятельности ЦИК России, обусловленной необходимостью срочных решений, заключается в установлении порядка голосования, обеспечивающего защиту жизни и здоровья участников избирательного процесса либо интеграцию в этот процесс новых технологий, диктуемых цифровизацией сферы электоральной демократии. При этом делегированному нормотворчеству ЦИК России присущи следующие признаки:

– оно возможно только в пределах функций ЦИК России как государственного органа, который организует и проводит выборы;

– законодатель обязан точно определить предмет нормотворчества ЦИК России и пределы его регулирования конкретным актом. При этом критериальное значение для определения объема делегирования имеет указание статьи 71 Конституции, что регулирование прав и свобод граждан входит в предмет исключительного ведения Российской Федерации и осуществляется только федеральным законом;